澳门廉政公署的肃贪倡廉角色杜慧芳本文刊登于由澳门廉政-CCAC.PDFVIP

澳门廉政公署的肃贪倡廉角色 杜慧芳 本文刊登於由澳门廉政公署出版的《「倡廉守法」研讨会论文集》 (2002 年 9 月) 澳门廉政公署是按照澳门特别行政区基本法第五十九条的规定而设立的机构，肩负反贪和行政 申诉两大职能。 事实上，在澳门特别行政区成立以前，即澳门仍受葡萄牙管治的时期，澳门已有专责打击贪污 和行政违法的机构 反贪污暨反行政违法性高级专员公署(以下简称反贪公署)，但机构本身所具 有的地位、与立法权和执行权之间的关系、机构负责人的角色等则与基本法所规定的不一样。 因此，虽然在工作的承担方面廉政公署是反贪公署的延续，但前者并不是一个纯粹取缔後者的 机构，所以按照基本法的规定重新定位是有必要的。另一方面，鉴於特区政府对廉政工作的重 视，所以在特区成立不足一年的时间便将廉政公署重组，使她在符合基本法的定位要求下具备 更佳的条件履行其肃贪倡廉的法定职责，以下我们就是循这个演变过程来作一些简单的比较分 析，以求更能理解廉政公署在澳门特别行政区所担当的角色和在法律上所具备的权能。 反贪公署的成立是以一九九○年七月立法会所通过的一项特别法为基础，并以一九九二年澳门 总督制定及颁布的设定有关组织架构的法令为运作框架，按照这两项具有法律地位的法规，当 时的反贪公署便同时具备了个别犯罪的刑事侦查权及全面的行政申诉权，公署的最高负责人为 高级专员，虽然在享有权益方面如同政务司，但他并不如政务司般扮演澳门组织章程中所指的 辅助总督行使执行职能的角色，而是行使由澳门立法会透过法律所赋予的有别於一般执行权的 职能，且有关人选的委任虽由澳门总督作出，但在委任前必需听取立法会的意见。另一方面， 高级专员公署在每年的三月三十一日以前，均需分别向澳门总督和立法会提交上年度的工作报 告。这与按照总督的授权而执行工作、纯粹辅助总督行使执行权的政务司及其办公室所担当的 职责实在截然不同。 正如前面所述，回归前的反贪公署已兼具刑事和行政申诉两方面的职权，前者针对的是在公共 领域的贪污和欺诈行为，以及自九七年修订原组织法时才加上的有关选举中的贪污、胁迫和欺 诈行为，後者所针对的是行政违法(广义)。此外，一九九八年五月澳门立法会还通过一项法律 (简称「阳光法」)，规定所有政治职位及公共职位据位人、公共行政的公务员、服务人员及其 他工作人员，一律须提交收益及财产利益申报书，并赋予公署权限作为执行此法律的其中一个 机关(另一个为终审法院)，负责存放有关声明书并有权在特定情况下取阅，立法原意在於使公 职人员的收入及财产是否与所其任职务相称受到一定的监督，但由於一切有关收入及财产的申 报资料均只能在特定情况下方被启阅，因此原期待发挥的监察作用在实践中则未见奏效。 至於在公署所负责的反贪及反行政违法此两项主要职能中，不仅包括了属消极性质的打击(透过 对已发生的贪污、欺诈行为和行政违法的事实进行调查或侦查、搜集证据，以便追究行为人的 刑事或纪律责任，又或纠正不当的行政行为)，还包括了属积极性质的预防(一方面通过提出建 议和提供合作来促进各部门和机构改善行政活动的运作、提高透明度、加强内部监控，另一方 面通过对因漏洞、缺乏系统性及过时以致难於执行的制度法规进行研究分析，提出修订或增订 的建议，以便能从问题的根本寻求根治方案)，从而结构成公署的反贪防贪、确保公共行政的公 正、合法性和效率等法定职责。至於法律为公署能履行其上述职责而提供的条件，基本上可以 「独立自主」概括之，其具体反映在下列几方面： 1. 地位独立：公署本身是一个独立的机构，既不属行政(行使执行权)范畴，亦不属立法或 司法范畴，而公署的工作也是绝对独立的，不受任何人或机关所干涉，不听从任何人 或机关的命令或指示，只需在遵守法律的前提下工作。 2. 调查侦查独立：上述的独立地位使公署在其进行的调查和侦查工作方面有别於一般的 行政机关和刑事警察机关，一方面公署可就其所获悉的犯罪和违法事实自主地进行调 查，不受任何人(包括举报人或投诉人)所左右，亦无需就其开展的侦查知会任何机关； 另一方面，透过具充分依据的决定，公署亦可随时将在处理中的案件归档，尤其在涉 及非属公署权限范围的事宜或证据不足的情况。此外，如公署认为其所知悉的事实系 属法律所规定的其他部门或机构应予受理的申诉或争讼范围，可指引利害关系人到相 关部门或机构求助，即将有关事宜转介至具权限