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论需批准行政行为的主体认定 　　一、问题的提出 　　国务院于2007 年5月29日颁布了行政复议法实施条例，该条例于2007 年8月1日正式实施。该条例的颁布实施，对于完善我国的行政复议制度，推进依法行政、维护相对人的合法权益，起到了重要作用。但是，该条例第13条也引起了一定的争论，因为该条与最高人民法院2000 年3月8日公布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第19条存在着一定的潜在冲突。因而也引起了大家对“经上级行政机关批准的行政行为”的主体认定的关注与讨论。 　　《行政复议法实施条例》第13条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。而最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第19条规定: “当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这两条规定看似风牛马不相及，一个是关于被告资格的规定，而另一个则是关于复议被申请人的规定，但在现有的诉讼制度下，这两者存在着内在的矛盾并可能在实践中导致同样的案情但被告却不相同的情况。例如，在某一案件中，下级行政机关经上级行政机关批准，以自己的名义(署名)对外作出了一个具体行政行为，如果这个案件既属于可以复议的范围，也属于可以诉讼的范围。那么，随着当事人选择救济路径的不同，则会发生行政诉讼的被告完全不