民间组织“双重管理”体制的运行效用及问题分析.pdfVIP

《北京行政学院学报》2012年第5期 ●政治·行政 民间组织“双重管理体制的运行效用及问题分析术 口乜琪 (清华大学公共管理学院，北京100084) 摘要：通常，民间组织的“双重管理”体制被认为是阻碍民间组织发展的制度障碍；但是，在当时社会背景之下， “双重管理”或许是政策制定者最有效率的制度选择。本文从政策制定者角度出发。分析双重体制在运行中的效 用及问题。笔者认为，双重体制已经不能满足当前民间组织的制度需求，并从确定改革目标、健全监管机制等方 面提出改革双重体制的对策建议。 关键词：民间组织；双重管理；运行效用 自形成至今，以“双重管理”为特色的现行民 民间组织的制度产生影Ⅱ向【1a。这三个层面分别从微 间组织管理制度，一直是学界探讨的热点。所谓 观、中观和宏观层次对民间组织发展的具体制度、 “双重管理”，指民间组织必须同时接受民政部门 制度环境、时代环境等入手进行分析。尽管视角层 与业务主管部门的双重领导，前者负责审批登记， 次不同，这三类有关民间组织的研究．有一个共同 后者着重日常监督管理。目前对双重管理制度的 特点，就是大多从民间组织这一制度对象本身出 研究集中于三个层面：第一。直接对“双重管理”制 发，分析制度设置(环境)中的得失利弊，以民间组 度进行具体分析。这一层面的研究资料数量最多， 织是否能够得到繁荣发展为判断标准。而本文的 观点也较为统一，认为“双重管理”为民间组织的 分析，试图跳出上述框架，从政策制定者的角度， 合法化设置了较高的门槛．是民问组织发展的制 来解析这一体制的运行效用与存在问题。 约因素，应当予以改革【1印嗍。当然．也有少数学者 一、“双重体制”的产生背景 和官员认为，业务主管单位的设立有助于对民间 组织进行更加专业化的指导。在当前民间组织自 “社会的潜在资源未能得到有效利用．这往往 律不足、民政部门力量有限的情况之下．“双重管 是产生制度需求的前兆。’m丐要产生规范民间组织的 理”体制是最有效率的，应该坚持嘲。第二，从制度环 制度，前提是民间组织达到特定数量规模，占领相当 境层面对“双重管理”进行分析，认为“宏观鼓励与 的社会资源，并具备相当的博弈资本。才可能获得期 微观约束、分级登记与双重管理、制度剩余与制度 望的制度支持，进而有相应制度出台。按照这一逻 匮乏”并存的社会制度环境为民间组织的发展提 辑，民间组织管理制度出台的前提是民间组织自身 供了空间，同时也设置了制度障碍，使其陷入注 的发展，或日当惭境下对它的需求程度。 册、定位、资金等一系列困境之中，甚至只能“法 民间组织也被称为“非政府组织”或者“第三 外”生存嗍；第三，通过对当前国家与社会关系进 部门”，体现的是与国家和市场并列的公共领域。 行分析，反映民间组织发展所面临的时代背景。有 按照哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中的观 学者指出，国家通过分类控制、行政吸纳社会等方 点，国家与社会的彻底分离是公共领域产生的基 式逐渐与社会相融合．进而对社会的核心内容一 础．国家与社会的分离又首先表现在生产与政治 收稿日期：2012—02—25 作者简介：乜琪(1982一)，女，清华大学公共管理学院NGo研究所博士后。 ％感谢清华大学公共管理学院勋求实副教授在文章写作过程中给予的指导和建议：感谢北京行政学院洪小艮教授提 出的修改建议。文章中可能的漏误由作者负责。 ①现行的“双重管理”体制是在1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中正式确定实施的，一直延续至今。因此，本 文中论