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地方土地财政收益分配:基本逻辑和转型路径 　　摘 要： 地方政府通过土地获得直接与间接的资源型财政收入来满足财政支出需要具有学理上的正当性。我国地方财政收入配置格局对土地财政收益的依赖与现行土地制度安排、财政体制变迁与土地收益分配权力密切相关，而且相互间形成了不断强化的利益激励兼容机制。短期内土地财政收益，特别是土地出让收入对地方政府财力仍具有很强的支撑作用，长期应以税制改革为契机，促进土地财政收益的合理转型，以更好地均衡土地财政收益各个环节的资金源分布，规避地方财源不可持续的风险，确保地方财政向可持续路径转变。 关键词： 土地财政；收益分配；基本逻辑；转型路径 中图分类号： F812. 7 文献标识码： A 文章编号： 1000176X（2014 一、引 言 地方财政收入作为地方政府汲取能力的反映与职能履行的财力保障，其配置的路径依赖与运行质量既是一个普适的理论命题，也是不同语境下的特定问题，因而成为国内外学者长期关注的理论与实证研究的重要课题。20世纪90年代以来，在体制转轨和财政分权过程中，土地在充盈我国地方财政收入中扮演了十分重要角色，土地出让收入一直是地方财政收入的有力支撑，因而被冠以“土地财政”的称谓。 目前国内对土地财政的研究主要集中在成因、不可持续性和负面效应三个维度。现行财政体制下，地方政府事权、财权与财力不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄是“土地财政”产生的直接原因。尹超[1]认为，分税制财政体制改革设计存在着先天不足，从而造成地方政府普遍存在对非规范、非正式财政收入的路径依赖；陈志勇和陈莉莉[2]认为，现有财税制度下与土地相关的收入具有显著的不稳定性和不可持续性特征；贾康和刘微[3]认为，土地出让收入独大的“土地财政”格局在地方辖区地皮的自然限制下，必然无法长久持续；周彬和社两省[4]认为，通过构造一般均衡模型发现土地财政必然推动房价持续上涨；吕炜和刘晨晖[5]认为，土地财政成为当前房地产投机泡沫的重要原因；冯兴元[6]认为，由于土地权利不对等，土地的收益分配机制也存在不公，一方面政府主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益；另一方面农民在土地收益分配中属于弱势群体。 纵观现有研究文献，主要存在以下四个方面的不足：一是由于我国现行土地制度的特殊性，对于地方政府主导土地收益分配这一主题国外鲜有文献涉及。国内的研究更多地从土地出让收入这一狭义层面来解读地方财政收入的依赖性及风险性。从广义上讲，土地财政包括与土地相关的直接与间接的租、税、费收入及相应的财政支出行为。二是财政体制作为划分中央与地方事权、财权与财力的根本制度，虽然1994年的分税制改革导致地方政府事权与财力的不匹配，但地方政府缺乏财权、转移支付制度非均等化分配以及地方政府投资导向的增长模式共同加剧了地方财政预算的紧约束，加之土地财政收入的征管权、使用权和支配权高度集中于地方，从土地中“增收挖潜”就成为地方财政收入的有效增长点和最主要选项。三是土地财政收益中的土地出让金及相关税费虽然是房价的构成部分，但房价背后还有更深层的问题，包括房产供求关系、土地供应松紧程度、货币政策类型、建设成本与开发商利润水平、输入型通货膨胀和流动性过剩等多种因素。四是随着我国生产要素成本的全面提高，土地补偿标准必将逐渐上调，土地收益分配的权重也会相应地向农民倾斜，这也是贯彻“十八大”报告中提出的提高农民财产性收入的根本性要求。 为此，本文以地方财政对土地收益路径依赖为主线，探讨地方财政汲取土地收益的学理依据以及现有制度框架约束下的策略选择，从而揭示短期土地财政收益转型的制约性条件与长期有效生财机制的构建路径。 二、地方财政汲取土地收益的正当性 1. 地方政府汲取土地收益的学理依据 地方政府作为一级政权组织，其有效履行职能及为地方居民提供公共服务的前提保障是通过各种形式获得稳定可靠的财政收入。理论上，地方财政收入汲取的依据是以政治权力和公共产权体现的公权力，不同的权力基础决定了不同财政收入的经济性质。政治权力的实现形式主要是税收和收费，公共产权则体现为资源性国有资产收益和经营性国有资本收益，而土地收益是依据双重权力获得的收益集合，它是一个与土地和土地使用权相联系的财政范畴。从公共产权的角度看，土地属于资源性国有资产，具有自然资源、生产要素和资产等多种含义。土地作为自然资源是人类生产和生活的根本源泉，作为生产要素按贡献取得相应的回报，作为资产具有经济价值和土地产权。按照马克思的理论，土地产权是一种由所有制决定的经济关系，并在历史的发展中不断变化和更新。产权包括所有权、使用权、转让权和收益权，而所有权是最根本的，它决定了收益权和其他权限。在土地国有的经济体制下，只有政府对土地的收