高雄府会关系的冲突与和谐1990-2004-国立中山大学.DOC

高雄市府會關係之研究─1990-2004 陳清泉 摘要 台灣民主政治的發展在民進黨以「全民政府」理念取得執政權促成第一次政黨輪替後，政黨政治並未能真正落實，「民主政治首重政黨政府(party government)的運作機制，而民主政治與責任政治之體現，更與政黨政治有著密切的關係」。經由健全的政黨競爭，執政黨擔任行政機關與立法機關的橋樑，反對黨則扮演監督的角色，在政府運作過程中，府會關係(executive-legislative relation)的重要性在於其互動關係，對地方政府施政具有直接且實質性的影響，就地方事務的監督地位而言，地方議會對地方政府的杯葛，輕者延宕行政計畫，降低執行效率，重者癱瘓地方建設，遲滯地方發展，因此，府會互動關係所產生的結果和影響在不同類型政府是否會差異，即在「分立政府」的府會關係，是否較易導致政策滯塞、停頓與缺乏效率，以及行政與立法部門之僵局，在本文中會加以探討，但重要的是台灣始終無法隨著政治變遷與發展形成政黨政治良性的競爭，與政治發展基石的地方政治有關。 府會之間的互動關係，在民主法治社會，除一切依法行事外，政治的考量也不可不加以重視，如議會未在法定期間通過預算案，雖「地方制度法」第四十條及「預算法」第五十四條等相關法律均規定了補救措施，惟若發生此種情事，絕對有損民眾權益，也有礙行政機關政策之推動，而議會若遲不通過法規，或動輒通過有窒礙難行之決議，雖然部份沒有法定約束力或可行使覆議權，但必會影響府會關係，升高雙方的對峙，造成兩敗俱傷而受害者卻是社會大眾，因此府會之關係，除法律規定外，如何尋求相互溝通協調的一套互動模式，攸關地方未來政局的發展與民眾福祉。 高雄市府會關係在吳敦義(國民黨)與謝長廷(民進黨)執政時期，各有不同的風貎，吳、謝二人在任期內，都曾發生不同類型及程度不一的府會衝突，但最終都能順利化解紛爭，究係市政府在政策執行、法案推動或是其他行政事務上向議會妥協，以讓步取得共識？或是名義上，府會間基於法制規定行使職權，實質上卻是以彼此利益作為交換籌碼的「分贓合治」結果？或是府會間有其他運作方式，使行政機關能順利執行其施政計畫，完成既定施政目標？針對上述命題，本文嘗試以一九九０年至二００四年吳、謝二人執政時期的府會關係為主軸，分從結構性、法制性及政治性因素進行探討，而在在分析架構上，將高雄市府會關係區分成二個階段，即吳敦義時期(1990-1998)及謝長廷時期(1998-2004)分別加以論述，在研究設計上，即循著上述三種運作機制及二個時期進行比較分析，期能釐清高雄市府會關係發展系絡。 關鍵字：府會關係、一致政府、分立政府、責任政治、議會生態 一、前言 台灣民主政治的發展在民進黨以「全民政府」理念取得執政權促成第一次政黨輪替後，政黨政治並未能真正落實，「民主政治首重政黨政府(party government)的運作機制，而民主政治與責任政治之體現，更與政黨政治有著密切的關係」。經由健全的政黨競爭，執政黨擔任行政機關與立法機關的橋樑，反對黨則扮演監督的角色，在政府運作過程中，府會關係的重要性在於其互動關係，對地方政府施政具有直接且實質性的影響，就地方事務的監督地位而言，地方議會對地方政府的杯葛，輕者延宕行政計畫，降低執行效率，重者癱瘓地方建設，遲滯地方發展。 府會之間的互動關係，在民主法治社會，除一切依法行事外，政治的考量也不可不加以重視，如議會未在法定期間通過預算案，雖「地方制度法」第四十條及「預算法」第五十四條等相關法律均規定了補救措施，惟若發生此種情事，絕對有損民眾權益，也有礙行政機關業務之推動，而議會若遲不通過法規，或動輒通過有窒礙難行之決議，雖然部份沒有法定約束力或可行使覆議權，但必會影響府會關係，升高雙方的對峙，造成兩敗俱傷而受害者卻是社會大眾，因此府會之關係，除法律規定外，如何尋求相互溝通協調的一套互動模式，攸關地方未來政局的發展與民眾福祉。 適值高雄改制院轄市廿五週年，而市議會也邁入第五十七年，「凡走過必留痕跡」，即使高雄市議會在「議長賄選」案中，為台灣地方政治發展留下污點是不爭的事實，但歷年來在協助推動高雄市市政建設，更有不容抹煞的貢獻，除見證高雄市從一個漁港蛻變為國際知名的港市，並朝著「海洋首都」的願景前行外，也隨著市長從官派走向民選的歷程，議會在不同時期、不同的政府型態中，政治生態也有所調整；不可諱言的，議會既是地方政治運作的核心，也必然是民主政治的核心，議事運作及議員問政的良窳，更攸關民主政治運作的成效，也就直接影響到民眾的福祉，而議會也是培育政治人才的搖籃，從歷屆高雄市長的從政背景可見端倪。 就地方政治體制而言，府會關係如何在各司其職之下共創雙贏，是值得地方主政者與監督機關思考的課題，尤其面對彼此不同黨派、立場與見解各有差異的情況下，府會雙方如何謹守分際，只問