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理解公共行政 郭晓来 教授 gxl@nsa.gov.cn * 理解公共行政 一、什么是公共行政 公共行政概念、公共的含义、公共行政研究的问题 二、公共行政的理论与实践 公共行政的历史与经典、公共行政比较、公共行政改革 三、公共行政的发展趋势 公共行政的历史评价、公共行政的发展趋势 * 一、什么是公共行政 （一）公共行政的概念 公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 “公共行政是为了达到政府目的而对人和物的组织和管理；公共行政是管理国家事务的科学和艺术”。 ------德怀特.沃尔多 狭义的公共行政只注重效率和经济等管理层面的价值；广义的公共行政，除了重视管理价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。 公共行政的前辈们明智的选择“公共行政”，而非“政府行政”一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并却应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与表现。 ------弗雷德里克森 * 一、什么是公共行政 （二）“公共”的含义 公共行政管理的“公共性”是指行政管理的发挥作用的领域不是生产领域，而是国家和社会领域。注重的是在“公共性”上体现“行政”的职能。它不仅要体现经济、效率的价值，还必须体现社会和政治的价值。 行政管理的“一般性”是指行政管理在各种行政组织中的普遍适用性。它源于生产领域，注重的是管理技术。 * 一、什么是公共行政 （三）公共行政研究对象 政策与组织 政策制定（重要价值社会分配），政策执行，政策与行政的关系 组织体系（功能、结构、程序），组织战略（价值目标、行动规划），组织行为（计划和决策、管理和控制），组织伦理（伦理和道德），组织发展与改革 * 二、公共行政的理论与实践 （一）历史与经典 1、历史轨迹 公共行政学创立（19世纪末-20世纪20年代） 政治与行政两分，界定边界 公共行政体系建立与完善（20世纪20-60年代） 公共行政封闭的规范性研究 公共行政与社会系统融合（20世纪70年代-） 公共行政的开放性研究 * 二、公共行政的理论与实践 （一）历史与经典 2、历史的记录（经典） 早期的公共行政经典：威尔逊：《行政学研究》，古德诺：《政治与行政》； 科学管理的公共行政经典：泰罗： 《科学管理》，法约尔: 《工业管理和一般管理》，韦伯：《官僚制》 行为主义的公共行政经典：巴纳德:《组织与管理》，麦格雷戈：《企业的人性方面》，西蒙：《管理行为》 公共管理经典著作：里格斯：《行政生态学》，德罗尔：《逆境中的政策制定》，弗雷德里克森：《新公共行政》，布坎南：《公共选择理论：经济学在政治方面的应用 》，奥斯本：《重塑政府》，登哈特：《新公共服务》，罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》 * 二、公共行政的理论与实践 （二）公共行政比较 （1）西方公共行政研究 1887年伍德罗威尔逊写了《行政学研究》，行政学成为了独立研究的学科。在政治-行政两分的方法影响下，对行政学、行政实践做规范性的研究。研究的方法大多采用的是实证主义。这种研究的成果对行政学的理论和实践产生了重大的意义。 西方行政学的理论主要来自：政治学、经济学、管理学、心理行为学。 * 二、公共行政的理论与实践 （二）公共行政比较 （2）中国公共行政研究 中国的公共行政研究是从近代开始的。而后，虽然发展和改革总是略晚于世界的步伐，但是，基本上是跟上潮流的。 中国有近4000年的有文字记载的文明，以及长期的封建和帝国的治国理政的制度和经验。这些文化和制度对中国的行政管理方式和体制给与了深刻的影响。 中国近、现代社会变革的目标都是追求中华民族的复兴，因此，学习世界各国的管理经验、不断实践和探索自己的道路是中国公共行政发展的显著特点。 * 二、公共行政的理论与实践 （三）公共行政改革 西方的行政管理改革是从19世纪中期开始的。每一次行政改革都源自政治利益的分配，而这种政治利益的重新分配，是以行政改革推动和实现的。 “19世纪末，针对政治领域存在的贪污腐败、利益分赃状况，美国人展开了改革运动和进步主义运动。这便是美国现代公共行政的起源……。在这个时期，公共行政强调专业化和职业化，以功绩为基础的任用和晋升以及主张把管理科学运用于政府管理”。