关于《民族区域自治法》的两个基本问题——写在《民族区域自治法》颁布20周年之际研究.pdfVIP

民族理论论集 关于《民族区域自治法》 的两个基本问题 ——写在《民族区域自治法》 颁布20周年之际 敖俊德 《民族区域自治法》是民族区域自治制度的法律化。但是，什 么是民族区域自治、具体地说它是怎样构成的?《民族区域自治法》 的调整对象是什么，它还直接关系着另一个问题，即怎样才能实现 民族区域自治?对这些问题，到目前为止还没有人系统地研究过。 本文根据《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的有关规定，结 合实行民族区域自治的实践，对《民族区域自治法》的这两个基本 问题试做分析和解答，意在将对两个问题的研究引向深入，望学界 同仁批评指正。 一、什么是民族区域自治 (一)民族区域自治的构成 世界上任何事物，总是由若干部分构成的。例如眼镜，由镜片 和镜架两个部分构成。又如民族，斯大林说：“民族是人们在历史 上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共 同文化上的共同心理素质的稳定的共同体。”由此可见，民族作为 历史上形成的稳定的人们共同体，具有共同语言、共同地域、共同 经济生活和共同心理素质等四个特征，也可以说有四个基本组成部 · 1R· 关于《民族区域自治法》的两个基本问题 分。民族区域自治作为世界上的事物之一，毫不例外，也是由若干 部分组成的。那么，民族区域自治怎样构成的，换句话说它是由哪 几个部分即几个要素构成的呢? 首先，从法律规定来看。国家根本大法《宪法》有若干条文专 门规定了民族区域自治制度。在它的有关条文中，“实行区域自治 的民族”一词出现3次，“民族自治地方”出现14次，“自治机关” 出现12次。“自治权”和“自治条例”各出现4次。《民族区域自 治法》是民族区域制度的法律化，所以在它的条文里，以上五个关 键词的出现频率自然不可能少于《宪法》。虽然“自治权”一词的 直接出现频率与宪法基本持平，但也不能只看直接出现次数，更要 看它的实际内容。例如，《民族区域自治法》第三章“自治机关的 自治权”共27条，在这里“自治权”一词只出现一次，但是全部 27个条文都规定的是自治权的内容。除宪法和民族区域自治法外， 婚姻法、老年人权益保护法等12个法律授权民族自治地方可以制 定变通本法的规定，而立法法则普遍授权民族自治地方可以变通法 律和行政法规。虽然这里也没有出现“自治权”一词，但规定的也 是自治权。因此，《宪法》规定，民族自治地方的自治机关“依照 《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权”。 由此可见，“实行区域自治的民族”、“民族自治地方”、“自治 机关”、“自治权”和“自治条例”，对于构成民族区域自治具有决 定性的意义。 其次，从实际情况来看。我国已经有了50多年的实行民族区 域自治的实践及其正反两方面的经验。从其中可以进一步看出， “实行区域自治的民族”、“民族自治地方”、“自治机关”、“自治权” 和“自治条例”，对于构成民族区域自治所具有的决定性意义，而 且，还可以进一步看出，它们在民族区域自治中所扮的角色和所起 的作用也各不相同。 其一，“实行区域自治的民族”是实行民族区域自治的主体。 谁否定了他，谁就从根本上否定了民族区域自治。 · 19· 民族理论论集 其二，“民族自治地方”是实行区域自治的民族聚居的地方，是实 行民族区域自治的基础。如果没有它，也就不可能有民族区域自治。 其三，“自治机关”是由实行区域自治的民族为主组成的民族 自治地方的自治机关，同时也是一级地方国家机关。它是实行民族 自治的中心环节。 其四，“自治权”是《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律 赋予民族自治地方的而有别于其他地方的一种权力。它是自治机关 从当地民族特点出发用以保护实行区域自治的民族的特殊利益的 “挡箭牌”，是实行民族区域自治的核心。 其五，“自治条例”是依照当地民族特点制定的规定民族自治 地方的自治机关组