关于《中华人民共和国水土保持法》修改若干问题思考研究.pdfVIP

关于《中华人民共和国水土保持法》修改若干问题思考 陈lI-沐林文莲 徐玉华 福建省水土保持监督站 《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)颁布12年来，对规范社会各主体开发建设 活动水土保持行为、遏制人为破坏而引发水土流失的严重趋势发挥了重大作用。但同时也必须看到，由 于立法所依据的社会经济条件已经发生了很大变化，水土保持法的条规存在一个如何适应这种变化的 问题；随着执法实践的深入开展，《水土保持法》某些条规本身存在的一些不完善、不适应和难操作的现 象也日益显露，因而，《水土保持法》的修改问题应摆上重要议事日程。 一、关于《水土保持法》与社会经济条件的协调问题 法律的制定和修改首先要考虑社会的需要、公众的认可与接受程度，这是水土保持法修改的立足点 和出发点。那么与上世纪90年代相比，我国社会经济条件主要变化有哪些?笔者认为主要有：一是以 党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”为标志，我国经济体制已由计划经济体制逐步向社会主 义市场经济体制转变，这意味着政府调节经济行政手段的相对弱化和市场手段的相对强化。二是以 1994年3月国务院讨论通过并颁布《中国21世纪议程》为标志，表明我国已进入全面实施可持续发展 战略的历史阶段，使我国经济发展由过去以破坏生态为代价的不可持续向经济、生态效益兼顾统一的可 持续发展转变。三是以党的十五大提出的“依法治国”方略为标志，表明我国已进入法治时代，全民的法 律意识大为增强，对立法工作提出更高要求。四是以党的十六大提出“全面建设小康社会目标”为标志， 表明我国居民生活总体上已实现由温饱向小康转变，并且随着社会经济的发展和生活水平的提高，人们 对生态环境的要求必将越来越高。上述“四大转变”是《水土保持法》修改必须考虑的外部条件，也是搞 好水土保持法修改的基础和前提。基于以上分析，水土保持法修改时必须确立以下指导思想：第一，要 充分考虑运用市场经济手段调节水土保持行为；第二，必须尽可能地具有严密性、完备性和可操作性，避 免给执法工作带来困难；第三，必须比原来更宽领域和更深层次去调节社会主体的水土保持行为；第四， 必须具有更大的强制力，使之发挥更大作用。 二、关于水土保持法的调整范围与法律效力问题 从法理学上说，作为一部行业法，对该法新调整的行业领域应当普遍有效，而不是对某些方面有效， 对另外一些方面无效。由于《水土保持法》条文中列举情形的不完善性和不严密性，不仅在相当程度上 削弱了水土保持法的法律效力，而且还给执法工作带来不必要的麻烦和困难。如《水土保持法》第19条 有“在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业， ……必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。”在实际执法工作时，就会产生以下问题：一是除“三 区”以外的其他地貌类型(如河谷地、盆地、岗台地等)从事开发生产建设活动，是否属于《水土保持法》调 整范围?二是除该条所列举的铁、公、水三类工程外，其他的开发建设工程是否属于水土保持法调整范 围?三是除了矿山、电力企业和其他大中型工业企业外，其他的开发生产小型企业是否属于水土保持法 调整范围?还有大、中、小型的划分依据是什么?从《水土保持法》立法精神(第8条)理解，上述问题回 答是肯定的，但执法的法律依据不足，很难操作。类似情况在其他条文中(如第17条“在五度以上”和我 27】 省“办法”14条“】0度”)也存在，客观上造成《水土保持法》调整范围的缩小和效力的削弱。针对这种情 况，建议在修改条文时，应采取“概括性总描述与列举重要情形”相结合的方式表达，如19条的可描述为 “凡从事可能引起水土流失的开发生产建设活动，业主必须……”，然后再列举出若干重要情形，这样既 体现法律的严密性、可操作性，叉体现成熟性。 三、关于水土保持经济调节方式与手段问题 生态问题归根结底是个经济问题。如果说计划经济时期《水土保持法》对水土流失调节机制不够明 确或可有可无的话，那么社会主义市场经济时期对水土保持法的修改必须明确地把该机制作为重要法 则纳入修改内容。水土保持监督执法实践中，我们常遇到这样情况：一是开发建设项目在建期间通常引 起严重水土流失现象，二是项目开发建设区及直接影响区水土保