复议前置问题：《土地管理法》第16条、《行政复议法》第31条及司法解释(2007年12月30日).docVIP

复议前置问题：《土地管理法》第16条、《行政复议法》第31条 及司法解释 发表时间:2007-12-30 17:30:00 阅读次数:1478 复议前置问题，是行政救济领域的重要问题，可是大陆地区法律的规定却颇让人费解。笔者以土地行政案件为例来说明。与这个有关的法律规定不多，主要有《土地管理法》第16条和《行政复议法》第31条，加上一些司法解释。可是，它们的关系却却异常复杂。 《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。／单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。／当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。／在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”按照全国人大常委会法制工作委员会编制的[1] 《中华人民共和国土地管理法释义》的解释，“土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，比如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。”应该这反映了立法原意。 法律条文位第1款和第2款，是从当事人之间争议着眼的，与是否复议前置的问题无关。从行政争议着眼的是第3款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”显然，当事人不服人民政府确权决定的，可以直接向人民法院提起行政诉讼，无须先经过行政复议程序。这与《行政复议法》第30条第1款存在抵触“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。” 《行政复议法》第30条第1款从文义上进行解释是清楚的，当事人只要认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，提起行政诉讼之前都必须先申请行政复议。存在争议的问题是，条文中的“已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的”的“依法取得”是什么意思。对于这个问题的观点主要有两种，一种观点认为，只要当事人认为其自然资源的所有权或者使用权是依法取得的，向人民法院起诉之前，就必须先行申请行政复议；第二种观点认为，依法取得是指当事人拥有自然资源所有权证或使用权证，没有取得自然资源所有权和使用权的当事人不包括在内。按照第一种观点，当事人针对所有涉及自然所有权或者使用权发生的行政案件提起行政诉讼，都必须首先经过行政复议；按照第二种观点，只有当事人的自然资源所有权和使用权是经过登记机关确认的，遭到行政机关行政行为侵犯时，当事人提起行政诉讼，才是必须首先申请行政复议。笔者认为，第一种观点比较科学。因为立法之所以对于有些行政行为提起行政诉讼之前，必须首先经过行政复议，是有理由的。一般认为，对于涉及自然资源所有权和使用权行为，规定行政复议前置，主要是基于涉及问题的专业性。既然如此，立法者就应该将所有同一类型的案件纳入行政复议前置的范围。否则，同样的情况不同对待，有些涉及自然资源所有权或者使用权的案件，有些要求行政复议前置，有些不要求行政复议前置。法律就缺乏协商一致、没有理性，让人无所适从。 不过，这是一种理想状态。在现实中，《行政复议法》第30条第1款到底应该怎么理解，则要复杂得多。最高人民法院对于复议前置的范围就作出了限缩性的解释。《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞ 第三十条第一款有关问题的批复》（法释［2003］5号）明确“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”也就是说，最高人民法院将需要复议前置的行政行为种类限缩为确认自然资源所有权和使用权的行为。之后，最高人民法院又作了进一步的限缩。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内