关于国家环境保护“十二五”规划编制的若干建议研究.pdfVIP

第四篇 。十二五”展望345 关于国家环境保护“十二五”规划编制的若干建议 吴舜泽1周劲松1余向勇1王倩1田仁生1郭怀成2 2北京大学环境科学与工程学院，北京，100871) (1环境保护部环境规划院，北京，100012 摘要：文章分析恶劣我国环保规划编制、规划衔接和规划实施中存在的问题，对国际环境保护规划的法律地位、 规划体系设置、规划衔接协调和实施保障等方面进行了有益借鉴，分析“十二五”环境形势与规划战略定位是 我国中长期巨大的环境压力、在环境小康需求下，面对挑战，促进转变。建议“十二五”环保规划统一环境功 能区划和规划、构建合理有序的体系、实现编制和实施统筹衔接、力争若干创新、合理规范规划文本结构、完 善决策机制。 关键词： “十二五” 规划编制 规划衔接规划实施建议 科学编制与严格执行环境保护规划，是落实科学发展观、贯彻可持续发展战略、实 现2020年环境小康目标的重要基础。结合承担的环境保护规划宏观战略研究，我院启动 了“十二五”规划前期预研工作，在对我国规划编制与实施问题分析的基础．卜，借鉴美 国、荷兰、日本等国际经验，针对“十二五”期间环境保护的严峻形势以及环境保护规 划面临的挑战，认为“十二五”环境保护规划应实现4个方面的战略转变，并提出了6 个方面30条具体建议。 一、我国环保规划编制和实施问题分析 环境保护规划(计划)是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所 做的时间和空间的合理安排，是政府履行环境职责的综合决策过程之一，是约束和指导 政府行政的纲领性文件。我国的环境保护规划工作是伴随着整个环境保护事业产生和发 展起来的，经历了从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面开展的发展历程，大致 环境保护规划(计划)为龙头的环境规划体系。 我国环境保护规划对于促进环境与经济社会的协调发展，保障环境保护活动纳入国 民经济和社会发展计划，指导各项环境保护活动起到了十分积极的作用。但总体而言， 我国环境保护规划属于需求型规划，良好的环境目标政治意愿和社会呼声使规划目标指 标制定未能很好地关注技术经济可达性，更难以反映到规划投入、政策等保障条件落实 上，规划以指导性、政策性为主，约束性不强，法律效应不足，没有建立良好的分解机 制，规划实施评估远未实现制度化和规范化，没有因保障条件变化、经济社会前提条件 346环境规划：回顾与展望 变化而对规划进行反馈调整的先例，实施主体和责任不明确，监督考核机制需要进一步 健全，这些直接影响环境保护规划的可操作性和权威性。 1．编制内容 ①从总体规划思路来说，目前阶段规划仍然是以污染防治为主，近年来部分规划进 行了主动经济引导和空间布局方面的创新工作，但总体较难落实，切入点难以找准：②从 规划期限来说，我国环境保护规划编制和批复的时滞性特征明显，甚至存在“五年规划、 规划五年”的情况，还缺少中长期(10年以上)环境保护战略性规划实践；③从规划体 系来说，我国环境规划体系已呈现“横向(要素)加纵向(行政层次)”的二维结构，但 对不同层次环境规划编制范围和内容的界定上还存在着相当大的差距和混乱；④从编制 体例来说，由于部分规划任务不按照要素区分，要素管理散见于各个部分，总体规划和 要素规划不具有直接的纵向联系；⑤从规划目标定位来说，规划目标制定往往取决于良 好意愿，对污染治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，对目标、指标、 任务、措施、投资内在关系和可达性分析不够，部分目标定位偏高；⑥从规划指标体系 来说，多年来我国尚未形成稳定的规划目标指标体系，历次五年规划目标指标项相差较 大，使规划的长期指导性和滚动修订性大打折扣，规划指标体系的层次性没有合理区分。 2．规划衔接 ①从横向部门衔接来说，各部门都分别针对全国范围、区域及相关要素制定本部门 规划，部门职责边界界定模糊、权责不清、利益冲突，规划从目标、指标、方案设计到 规划实施保障都存在一定程度的冲突。我国现行各部门之间的规划多还停留在本部门内 部范围，多在规划编制完成后公开向相关部门征求意见，较少在规划制定前召开联席会 议对规划目标与内容进行协商；②由于目前规划机制、国家规划批复实施滞后、规划没 有实质性地“规划到省”，造成纵向衔接上，我国国家环境保护规划与地方环境规划仍然 存在着纵向不协调的问题，在规划目标指标、重点工作任务方面存在着一