关于国家主体功能区划分的初步探讨研究.pdfVIP

第一章 实施可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会，推进循环经济建设 ·391· 关于国家主体功能区划分的初步探讨 万军张惠远饶胜金陶陶 (国家环境保护总局环境规划院北京100012) 摘要本文根据国家发展战略和环境保护领域内分区指导、分级控制的规划理念，提出国家四类主 体功能区划划分的技术思路。以全国生态功能区划为基础，对区域的环境质量、资源环境承载力状 况，社会经济发展、城市发展格局等进行综合评价，对全国国土空间进行全覆盖划分，形成以县级行 政单元边界为基础的四类主体功能区划分的初步方案。区划的技术思路、一些结论和发现的问题可供 有关部门和研究机构参考。 关键词 主体功能区生态功能区划分区指导分级控制 一、前言 国家在《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》 (以下简称《纲 要》)提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、 经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开 发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成 合理的空间开发结构。”在区划的基础上，《纲要》还提出要实施分类管理的区域政策，从财政 政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核等方面对四类主体 功能区予以分类指导，以保证分区控制政策在未来发展中能得到贯彻落实。为了落实国家这一区 域发展战略，需要开展系统的研究，制定科学的四大主体功能区划分方案。在环境规划领域，有 关单位对通过分区分级控制规划，优化空间布局的思路已经进行了有益的探索和实践，为主体功 能区的划分提供了较好的基础和经验。国家环境保护总局和中国科学院完成《全国生态功能区 划》(征求意见稿)，将全国划分为1465个生态功能区，根据各类生态功能区的主导生态服务功 能提出保护要求和发展建议。国家环境保护总局环境规划院等单位在《珠江三角洲环境保护规 划研究》(2004-2020)中提出生态分级控制的思路，按照区域生态保护要求的严格程度将区域 分为“严格保护区、控制性保护利用区、引导性开发建设区”，引导区域生态保护与产业布局。 在此基础上，《广东省环境保护规划研究》(2005—2020)中根据区域生态保护要求的严格程度、 环境容量与环境压力以及环境质量状况，提出“三区控制”的思路，将区域划分为严格保护区、 有限开发区和集约利用区，作为引导区域发展布局的基础框架。本文在上述研究方法的基础上， 对国家四类主体功能区划分思路与方法进行了探讨，提出了初步方案，供讨论与参考。 二、分区概念与基本思路 1．四类主体功能区的概念分析 《纲要》只是原则性提出了四类主体功能区的划分依据与发展方向，在具体区划过程中，需 要结合我国资源环境与区域发展的特点，对四类主体功能区的概念范围进行全面的分析，对四类 主体区所指的对象进行初步的判定。 优化开发区域主要指“国土开发密度已经比较高，资源环境承载能力开始减弱的区域”，未 来发展要改变高消耗、高污染的发展模式，提升增长质量和效益，继续成为带动我国社会解决发 展与参与经济全球化的主体。结合我国区域发展情况，优化开发区应该包括以下四类区域：①是 目前人口密度高、社会经济发展较好、资源开发利用程度较高、环境容量有限或超襄、环境质量 比较差的区域，如长江三角洲、珠江三角洲地区和内地的一些大城市；②是经济发展水平和人口 ．392· 中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006) 密度并不是很高，可是资源开发强度大、环境承载力严重透支、必须尽快扭转发展模式，走优化 发展的道路的区域，典型韵区域包括山西的矿区城市、淮河中上游城市等；③是一些资源枯竭性 城市，如伊春、大庆、辽源、阜新等东北老工业基地城市；④一些依托旅游资源和特殊文化资源 建设的城市，如张家界、桂林、平遥等。 重点开发区域主要指“资源环境承载能力较强、经济和人口聚积条件较好的区域”，未来发 展方向是加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人 口转移，成为我国支撑经济发展和人口聚积的重要区域。根据这些因素，重点开发区应该属于资 源环境条件较好，目前开发强度不高，开发潜力较大的区域，根据我国的资源环境条件和发展状 况，这类区域应该包括以下两类：①是沿海地带具有较好区位条件和资