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关于完善宅基地使用权制度的若干思考 徐凤真* 摘要：宅基地使用权制度亟待完善。完善农村宅基地使用权制度应以细化宅 基地使用权的民事法律规范设计和进一步强化其物权属性作为指导思想；完善宅 基地使用权制度具体可采取以下措施：规范和完善宅基地使用权取得制度、建立 宅基地有期限使用和超标宅基地有偿使用制度、建立宅基地使用权合理流转制 度、完善宅基地使用权登记制度等；完善宅基地使用权制度还应加强相应的配套 制度建设。 关键词：宅基地使用权；取得；有偿使用；流转 农村宅基地是农村土地的重要组成部分，农村宅基地使用权法律制度是直接 关系九亿农民生存和农村社会稳定的基本制度。但在目前的实践中，农村宅基地 使用权法律制度的运行却不尽人意，导致出现了宅基地面积严重超标、住宅闲置 现象普遍、宅基地隐形交易大量存在等一系列问题。这些问题的存在，引发了许 多社会矛盾，冲击着我国正常的土地管理秩序，阻碍了农村经济社会发展和新农 村建设，农村宅基地使用权法律制度亟待进一步完善。 一、 完善农村宅基地使用权制度的指导思想 （一）进一步强化宅基地使用权的物权属性 农村宅基地使用权一直兼具生存保障性和物权性双重属性。但至《中华人 民共和国物权法》（以后简称《物权法》）出台为止，我国农村宅基地制度的设计 更多突出了宅基地使用权的生存保障性，有意弱化了宅基地使用权的物权属性， 如一户只能申请一处宅基地，禁止城镇居民购买农村住宅等等，无不体现了这一 点。这种制度设计虽确保我国农民有了一个安身立命之所，但同时也削弱了宅基 地使用权的财产价值和牺牲了农民迁徙的自由。如果说，这种制度安排最初是与 我国的计划经济体制、城乡二元社会结构和落后的生产力发展水平相适应的，是 站在农民利益的立场，实实在在为农民着想，具有合理性的话，那么，在改革开 放近30年后的今天，我国的经济总量和社会制度都发生了翻天覆地的变化，农民 的生活水平已从温饱向小康迈进，很多农民家庭的主要收入来源于外出经商或务 工所得，这种纯粹以居住权保障为价值取向的农村宅基地法律制度，就已经完全 * 徐凤真（1965—），女，山东经济学院法学院教授。 1 不能满足我国现代农村生活的需要。笔者认为，今后宅基地使用权的进一步完善， 应优先强化其物权属性，在此基础上，兼顾其保障属性。 首先，从各国土地立法来看，土地权利安排正从以“所有为中心”的制度 设计转向以“利用为中心”的制度设计上来。在我国目前崇尚经济发展的社会背 景下，重视土地“利用”也日益成为我国土地制度设计的基本理念，这种理念的 变化，要求宅基地使用权制度，必须充分考虑效率目标。 其次，强化宅基地使用权的物权属性也契合我国目前农村的现实需求。三 农问题是我国目前亟待解决的一个重大问题，而农业的发展，农民生活水平的提 高，一方面需要宏观层面上国家运用包括财政转移支付等的各种措施进行扶持， 另一方面也要靠农村经济自身的发展。而农村经济要发展，就必须提高农村土地 的利用效率，强化包括宅基地使用权在内的各项农村土地权利的物权属性。 再次，强化宅基地使用权的物权属性也与我国社会主义市场经济体制相适 应。市场经济的规则之一是最大效益，市场经济的一切活动，都以寻求有限资源 的最大效益为标准。“以市场经济为背景构建的农村宅基地使用权制度，应以宅 基地最大效益的实现为宗旨。但宅基地最大效益的实现首先要为使用权人提供多 种可供选择的权利实现方式，例如自己使用、出租、转让等。其次，使用权人对 每种权利实现方式都应有充分的意思自治。这就要求应极力扩展现有农村宅基地 使用权的内容，使之与城市土地使用权一样成为现代意义上的用益物权。”[1] 当然，一个好的制度应该是既有效率又相对公平的制度。强化宅基地使用 权的物权属性，并不是否定其生存保障属性，科学的宅基地法律制度的设计应能 同时兼顾这两种属性。笔者认为，宅基地使用权的生存保障性应主要体现于其取 得环节，即在宅基地使用权的取得环节，以其保障价值取向为基础，制定与保障 性质相适应的权利取得法律规范。但在权利取得后的利用环节，则应以宅基地使 用权的物权性质为基础，按照传统的私权理念制定权利的利用规则，以促进权利 [2] 自由灵活的流动。 即宅基地使用权一经成立，即应成为一项独立的物权，具备 物权的各项权能，权利人有权自由处分。某种意义上说，强化宅基地使用权的物