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1813 次 2004-11-17 关于森林生态效益补偿制度探讨 李燕玲* 摘要：随着经济和社会的发展和生态环境的恶化,森林生态问题引起了全社会的关注。为解决 生态公益林保护所需资金,林业部门提出了建立森林生态效益补偿基金制度。 本文对森林效 益补偿制度的必要性与可行性进行了分析，借鉴国外的先进经验,针对其中的重点和难点提出 了建议。 关键词：生态 效益补偿 建立生态公益林体系,保护和改善生态环境、维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切 需要。国际社会普遍关注生态环境保护问题,在1992 年的国际环境与发展大会上,我国明确提 出了“经济发展必须与环境保护协调;保护环境是全人类的共同任务”等主张,随后几年里相 继制定了“实行可持续发展战略”等政策和措施。1998 年《全国生态环境建设规划》的颁布 既是履行有关国际公约的实际行动和对世界文明的重大贡献,更是我国现代化发展战略上的 一个重大调整,生态环境建设方面的一个重要里程碑,它阐明了保护生态环境就是保护生产力, 建设生态环境就是发展生产力。 目前,我国生态环境日益恶化,主要体现为:水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、 水旱灾害严重。森林具有多种生态功能,是陆地生态系统的主体,森林的兴衰与生态环境的好 坏密切相关。坚持保护环境和保护资源是我国的基本国策。21 世纪是我国发展史上极其重要 的历史时期。在这个阶段里,林业正在加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态 效益、由部门办林业向全社会办林业、由以采伐天然林为主向采伐人工林为主的重要转变。 因此，我们需要建立一套完善的效益补偿机制来促进森林业的发展。 一、建立生态效益补偿基金的必要性 1.2 建立生态效益补偿基金制度是实施生态公益林体系建设的重要保证 生态公益林与商品用材林不同,它不是以生产木材和林副产品为主要目的,而是以空气净化、 水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境,以及以 国防、科研服务为主要目的。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的 生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的,活立木本身是其生态效益的载体，这种特性 决定了生态公益林是严禁商业性采伐的。而在市场化的今天，经济运行规则要求一切商品的 生产和经营要在市场实现等价交换,商品生产和经营均以赢利为目的。这就出现一旦公益林的 经营者受经济利益驱动,将林木采伐,其生态效益也就不复存在。因而经营者不可能按商品经 营方式通过市场交换取得其劳动和投入的经济回报。因此,市场经济的运行规则必然要求社会 对生态公益林经营者的经济利益给予合理补偿,才能使生态公益林经营者的生产和经营得以 维持和发展,充分体现社会主义市场经济活动中的公平合理原则。因此,要建设好生态公益林 体系必须建立森林生态效益补偿基金制度。 1.2 建立森林生态效益补偿基金制度是弥补我国生态公益林资金投入不足的重要途径 我国生态公益林建设资金投入严重不足已严重制约了森林生态建设的发展。主要体现在三个 方面:一是造林初期投入受到限制。截止1998 年,全国林业10 大生态工程实际完成中央投资 20 多亿元,仅占规划中央投资的 22%,占规划总投资的3 9%,平均每公顷造林费用中央投入仅 为50 多元,折算每亩仅3 5 元,与实际造林成本100 元以上差距甚大。二是森林管护费用投入 错位,导致造林多,成活少,成林更少。三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿迟迟未 到位,严重影响了生态公益林经营者的积极性。 1.3 建立森林生态效益补偿基金制度是缩小森林生态效益的经营者与受益者之间经济发展差 距的坚实后盾 森林生态效益的主要载体生态公益林大多分布在江河上游,以经营生态公益林为主的生态型 国有场圃也集中分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围等地区。这 些地方既是经济欠发达地区,也是少数民族主要聚居区。据国家林业局 1998 年对全国 4200 个国有林场调查统计,如按国家规定的贫困县标准划分,属于贫困的林场就有2772 个,占国有 林场总数的66%。生态效益的受益者主要是江河的中下游地区和沿海地区,一般属于我国经济 较发达地区,其经济发展水平和居民收入水平要比江河源头的生态公益林经营区和少数民族 聚居区一般要高出10 倍以上。如果建立经济效益补偿机制,由后者适当给予前者生态效益补 偿,既可以保护生态公益林,减少自然灾害给中下游带来的经济损失,也有利于缩小两者之间 的经济差距,维护民族团结和社会稳定。 二、建立森林生态效益补偿基金的可行性 2.1 我国森林实行分类经营为生态效