建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变研究.docVIP

建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变研究( 李 平( 摘要：建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变有着密切关系。本文概述了乡村治理理论，分析了乡镇政府职能特点，在此基础上，从社会主义新农村建设中乡镇政府的主导作用和农民的主体地位的视角，论述了社会主义新农村建设的内涵及其与乡镇政府职能转变的相关性，并提出了三点政策性建议。 关键词：社会主义新农村，乡镇政府，职能 建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的新命题。其远景可以概述为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字；其内涵深远，“不仅是基础设施、道路、水利建设，更重要的是农村组织架构和农村的利益调整及重新配置”(1(。对这一新命题，学术界的认识和研究也刚开始，尚处于由理念、观点、见解向理论化、模式化提升的阶段。但它却对正在改革中的乡镇政府定位及职能转变提出了新的要求。本文在简述国内外学者有关乡村治理理论的基础上，分析建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变的相关性，并尝试提出几点推进乡镇政府职能转变的政策性建议。 1 关于乡村治理理论 建设社会主义新农村的学术渊源可以追溯到二十世纪三十、四十年代的乡村治理理论。具有代表性的著作有梁漱溟的《乡村建设理论》(2(和费孝通的《乡土中国》(3(。他们研究的宏观视角和微观操作为我们提供了一定的素材。由于当时社会政治环境的局限，农村建设与政府关系的中观研究尚未进入学者的视野。 上世纪八十年代中期以来，乡镇政府改革一直是农村改革的重点。国内学者对政府运行与经济社会变迁相适应、精简乡镇政府机构与提高效率等问题进行了研究，但有关农村建设和乡镇政府机构改革的研究基本上是分离的，前者侧重于经济社会方面，后者侧重于民主政治建设方面。九十年代农村建设和乡镇政府治理研究伴随农村改革再次兴起，代表性观点主要有三个：一是以徐勇为代表的学者主张“县政乡派村治”(4(，乡镇政府作为县级政府的派出机构；二是以李昌平(5(、李凡(6(等人为代表的学者主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治；三是以赵树凯(7(为代表的学者主张在乡镇撤并基础上进一步精简机构。还有的学者主张基于乡镇差异性实行分散化治理。这些研究或从政府财政角度，或从民主政治方面，或从国家层面对农村建设和乡镇治理问题进行了讨论，逐步走出了公共管理学与政治学、经济学、人类学等多学科综合研究的学术道路，取得了越来越丰富的成果。但基于建设社会主义新农村背景下研究乡镇政府机构改革问题是全新的视角，更需要学术界的关注。 近些年西方学者也十分关注政府治理和乡村建设研究，其中影响较大的经典著作有奥斯特罗姆等著的《美国地方政府》(8(，作者用治理的眼光来观察美国地方政府，分析美国地方政府的结构、功能和问题。而美国人类学家詹姆斯.C.斯科特的著作《国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》(9(在乡村建设研究中具有代表性，他认为中央管理的社会规划必须要了解地方习惯和实践知识。这些研究成果对政府治理和乡村建设有一定的借鉴作用，但多停留在宏观层面上。建设社会主义新农村理论丰富了乡村治理理论的内涵，它不仅是一种规划，更是一种科学理论；它不是政府单方面所能成就的，而需要以农民为主体、政府与农民的共同合作；它不仅需要在实践中探索，更需要科学理论的支撑。 2 乡镇政府职能特点分析 政府即国家行政机关或管理机关，是国家机构的重要组成部分。在我国，政府由人民代表大会这一国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，向国家权力机关负责并接受其监督。乡镇政府是政府组织系统中的最基层，属于基础和基本的层次。依照《中华人民共和国宪法》规定，我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村基层政府可以定位在乡、民族乡、镇这一级。截至2004年底，全国有43258个乡、民族乡及镇(10(。乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将乡镇人民政府行使的职权与县级以上地方各级人民政府3项是执行性职权，4项是保护人民权益性职权，使其职能具有4个特点： Ⅰ执行性。“上面千条线，下面一根针”，直观地反映了乡镇政府职能的执行性特点。乡镇政府是整个政府系统的有机组成部分，要执行本级人民代表大会和上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的事项，以乡镇政府决策职能为例，其决策目标属于上级政府整个决策目标的子目标，虽然也有为解决本乡镇实际问题做出的决定，但相对于中上层政府的决策来说，从总体上是属于执行性的。 Ⅱ具体性。乡镇政府属于最基层的政权组织，乡镇政府决策又是中高层决策的执行性决策，因而带有具体性特点。中高层决策涉及面广，影响范围大，大多数属于原则性、方向性、宏观性的决策，比较抽象。相对而言，乡镇政府决策比较具