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行政集权思路需向公共服务理念转变 朱恒鹏 中国社会科学院经济研究所 X 关注成功！ 加关注后您将方便地在 我的关注中得到本文献的被引频次变化的通知！ 新浪微博 腾讯微博 人人网 开心网 豆瓣网 网易微博 党的十九大报告提出“建立全国统一的社会保险公共服务平台”, 这意味着今后社会保险工作的一个重要发展方向是“公共服务”。各级政府部门如何转变观念, 由传统的行政管理主导思路转向公共服务理念, 将是这一改革目标能否落地的关键。 今年福建、海南等地的医改, 引人注目之处是整合了此前分散在多个部门的医疗、医保和医药管理职能于一个相对独立的机构——医疗保障管理委员会办公室, 简称医保办。这种改革方向是否和“公共服务”理念相一致?恐怕不是。 有评论认为, 福建、海南此次成立的医保办, 职责囊括了医疗、医保、医药的全部管理职能, 彻底改变了之前“九龙治水”的局面, 从根本上实现了“三医合一”, “有利于整合医保管理体制, 减少行政层级和多头管理, 提高医保管理的效率”。 合并分散在多个部门的职能于一个部门, 是否真的会改变此前“九龙治水”的多头管理格局?恐怕未必。 道理说来很简单。如果主管省长协调不好人社、卫计、民政、物价等部门, 解决不了“九龙治水”导致的扯皮问题, 医保办主任为何就能协调好医保基金管理处、医疗服务价格处和药械采购配送监管处等处室, 解决“九龙治水”问题?正厅级的医保办主任的权力和权威会超过副部级的主管副省长吗? 换言之, 此前九条龙 (厅级部门) 分掌九条河 (职能) , 所谓“九龙治水”, 现在一条龙 (厅级) 执掌九条河, 这条龙会怎么办?无非是再聘用九条小龙 (处级部门) 分别负责一条河, 也就是说依然是个“九龙治水”格局, 行政层级并没有减少, 多头管理亦没有减少。 职能合并到一个部门并不能解决“九龙治水”导致的扯皮问题, 例子比比皆是。随手一例, 发改委集中了很多经济社会管理职能, 而且是一个强势部委。发改委中涉及医疗行业管理的部门至少有以下几个:体改司中的公共服务处, 价格司中的服务价格处, 社会司中的健康保障处, 产业司中的服务业处, 投资司中的公共事业投资处。这么多涉医管理职能集中在发改委, 但协调仍是不易。1997年国务院就发文调整医疗服务价格, 2004年国务院发文控制公立医院规模, 这些工作进展如何?有目共睹。 发改委集中了这么多经济社会管理职能于一身, 事权统一了吗?没有, 还是要分散到各个司的各个处来分头管理。道理说来很简单, 不是事权分散导致“九龙治水”, 而是事权太多只能是“九龙治水”。“各人自扫门前雪, 不管他人瓦上霜”, 不是态度问题, 是能力问题。自家门前雪都扫不完, 哪有能力管他人瓦上霜? 道理很简单, 行政职能不减少, 政府管的事不减少, 行政部门的分分合合, 并不影响行政管理的效率和效果。 一句话, 没有小政府, 焉有大部制? 网上流行一句话:梦想还是要有的, 万一实现了呢? 我们就分析一下这个“万一”:合并分散在各部门的职能于一个部门, 假设真的减少了行政层级和多头管理, 提高了医保管理的效率, 解决了“九龙治水”的扯皮问题, 好处自然是提高了效率, 那坏处是什么呢? 很多人没有想到的是, 这个结果的坏处是破坏了“九龙治水”的制衡机制, 或者说风险分散功能。实际上, “三明模式”能够坚持下来, 恰恰是因为部门之间的制衡机制发挥了作用。如果各项涉医职能都集中到了卫生部门, 三明医改就被窒息掉了。“防火防盗防卫生”是三明医改主政者彼时的心声。没有其他部门的制衡, 大权独揽的卫生是防不住的, 又怎能有坚持至今的“三明模式”? 可以说得更具体一些, 如果涉医职能集中到医保办后, 医保办主任真的协调好下属各个处室, 实现了整个医保办口径一致、行动一致, 结果会怎样?结果就是省长们只能听到医保办主任一个人的声音了。垄断了信息向上传递的渠道, 也就控制住了领导决策的依据。想一想, 如果省长们只能听到医保办愿意让他们听到的、只能看到医保办愿意让他们看到的, 将会怎样?同时, 省长们的决策也就完全被医保办操控了, 医保办愿意执行的省政府指令, 当然能够高效率执行, 可是医保办不喜欢的指令呢?它就总能消弭于无形。 军事行动这么高度需要效率的工作, 司令之外还必须设个政委进行制衡;企业经营这么需要效率的事儿, 总经理之外还要设书记予以制衡, 即便这样, 还是不放心, 还要再设一个纪委书记制衡这二位。现在内设纪委之外, 机关事业单位和国企还增设了派驻纪检组。其中道理就在这。 即便不考虑主观上故意欺上瞒下, 就说说能力的局限性吧。“人非圣贤, 孰能无过”是再朴素不过的道理。按照普通人对错参半的常情, “九龙治水”格局下, 九条龙都错的概率是0.5的九次方, 接近于零, 也就是说九龙中