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试论创建我国环境公民诉讼制度 龚晓红* 摘要：公民诉讼是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法 定职责的行为提起诉讼。公民诉讼在性质上属于公益诉讼，目的在于维护公共利益。 环境作为公共物品、 环境权益作为公共利益，很容易产生“公有地的悲剧”。政府机关对经济的发展和经济利益获取的重视， 更会导致对环境公益的忽视甚至破坏。这种现象由于缺乏制度内的约束或法律制度本身的缺陷而变得越来 越严重，因此创建环境公民诉讼制度也就显得越来越重要了。 关键词：环境保护 公民诉讼 公民诉讼包括两类：一是针对行政机关的公民诉讼，特别是针对不能完成自己法定职责的环境保护行政机 关的诉讼；二是针对排污者的公民诉讼。在美国等西方国家的实践中，公众或公众环保团体发现，把有限 的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义，所以 公民诉讼的主要对象是行政机关的非自由裁量行政行为。 因此，本文主要是针对第一种公民诉讼形式即针 对行政机关的公民诉讼进行探讨。 一、行政诉讼法的局限性 现行《行政诉讼法》第2条规定公民法人或其他组织认为行政机关和行政人员的具体行政行为侵犯其合法 权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第 41条规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、 法人或其他组织。这对意味着作为原稿的公民、法人或其他组织均是行政相对人而非行政相对人以外的第 三人。这就使得我国行政诉讼的原告受到较大的限制。其理由是 “行政诉讼规定 ‘民可以告官’的观念更 新问题，不适应问题，也有承受力问题。因此，对受案范围不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉 讼制度的推行。” 这有其合理的一面，但笔者认为我国《行政诉讼法》的这一规定官本位思想十分明显， 缺乏法律应有的前瞻性、预期性。这是因为，一个法律制度建立以后，必然会与经济、社会、人们的思想 意识、法治观念等条件相互作用，相互应县。如果一定要等到人们的法治意识、法治观念都达到较高水平 时才创建法律制度，恐怕为时已晚。 环境问题有滞后性、不可逆性等特征，更要求环境行政管理贯彻“预 防为主”的原则。而现行行政诉讼制度的现状不能满足环境管理的要求。环境公民诉讼制度的创建有助于 弥补行政诉讼法的不足。 二、创建环境公民诉讼制度的必要性 由于我国行政诉讼法对原告范围的限制，束缚了公民对环境公益事业受到损害时利用法律武器进行维护的 资格。21世纪提倡的是保护环境人人有责，人们可以一切合法的手段维护我们共同的家园。为什么法律要 限制人们这一主人翁的资格呢？笔者认为创建我国环境公民诉讼制度对于加大环境保护的力度有着重要的 意义，符合现代社会的客观要求。 1、环境公民诉讼体现了现代法制的发展方向。随着世界民主法治的加速，公民的参政意识和对国家机关监 督意识日益增强。当社会的公共利益受到损害，特别是因国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共 利益保护不利时，倘若个人或其他组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合权 利意识日益高涨的公民权利要求。 2、行政的公共性决定了必须将公民诉讼纳入行政诉讼的范围。在现代国家行政诸特征中，公共性是其本质 特征。行政作为一种公共权力是适应社会公共生活需要的形成物，它以公共事物的管理为内容，以公共利 益为价值取向，并以直接性、主动性而与立法、司法的公共性相区别。 3、环境公民诉讼有利于弥补国家行政管理的漏洞。为了保证国家对社会生活的管理目标得以实现，借 “私 人检察官”的力量来弥补国家力量的不足在现代社会就显得很必要。环境行政公益诉讼在一定意义上可以 说是国家维护公共利益的责任部分地交给了社会中介组织和个人。 4、环境公民诉讼是遏止环境公共利益损害日益严重化的需要。一些企业为了短期经济利益往往在投资、生 产的过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收 入而默然视之，甚至有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。按我国《环境保护法》第 16条的规定，“地 方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，如果政府部门在防治污染方 面不依法履行职责，执法不严，违法不究，即应对其依法追究责任。这时追究政府机关所适用的法律程序 就可以是环境公民诉讼。例如有的地方政府为了追求一时的政绩，搞所谓的面子工程，往往未经具体细致 的调查研究就决定对某块土地进行开发，之后又基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发， 造成土地的闲置和资源的浪费