试论合同在能源和环境保护中的运用研究.pdfVIP

试论合同在能源和环境保护中的运用 邓海峰 李 静 （清华大学法学院,北京 100084） 一、 导论 自20世纪以来，尤其是二战结束后，伴随着民主思潮的激荡以及福利国家、给付行 政等新型国家目的观的出现，国家的行政活动不再局限于以支配和服从为特征的高权行政， 一种以协商、合意为特征的更加灵活、更加富有弹性的行政活动方式——行政合同，已经得 到世界上越来越多的国家认可。行政合同是指以发生行政法律关系为目的，经双方当事人意 思表示一致达成的协议。行政合同是以发生行政法律关系为目的，同时又具有合意性的特征， 是一种特殊的行政行为。行政合同在行政主体欲完成的事项需要当事人同意或者协助、需要 利用当事人特殊经验和才能、解决新型复杂案件时，是一种很好的行政方式。 近代工业社会的发展，使能源和环境问题日益突出和严峻。能源和环境问题在国家和 社会可持续发展进程中，越来越处于举足轻重的地位。能源和环境保护已经成为行政机关所 面临的一个重大课题。而能源和环境保护是一个问题的两个紧密相连的重要环节，能源生产 往往是以环境破坏为代价，能源的上游生产活动消耗自然资源，而下游的能源销售和消费则 污染人类生存环境，加速气候的变化。因此提倡清洁能源的使用，节约和保护现有的能源， 也就意味着能对环境压力的减轻，减缓环境变化的速度，实现保护环境的目的。 能源和环境保护目的的实现，一方面要依赖于国家行政机关采取行政手段对能源企业 和使用能源的企业进行管理监督和检查，形成行政的压力，另一方面，我们看到，行政手段 也暴露其不足 ，因为尽管能源和环境作为一种典型的公共资源，必须也只能由行政机关作为 社会利益的总代表，站在社会整体利益角度去统筹规划、积极管理，才能避免“公地悲剧”。 但由于资源破坏和浪费和环境污染等破坏行为的手段多样性、隐秘性、技术性，以及大众搭 便车心理的普遍存在等，要让环境行政机关明察秋毫地查处每一处违法行为，事必躬亲地管 理好每一环境事务，在技术上难以做到，在实践中也是绝难实现的，必须要管理相对人的积 极配合、主动而为才能收到良好效果。另一方面，能源和环境问题又是高度复杂的，具有很 强的技术性、地域性，再高明的管理机关也难以凭一己之力制定出完美无缺的治理措施，更 别说地域差异带来的巨大差别了。 因此，越来越多的人主张在这一重大问题上引入合同这 一意思自治的因素来发挥企业和个人的积极性，从而实现能源节约和环境保护的目的。 二、 行政合同在能源节约和环境保护中运用的价值考量 行政合同在行政管理中的优越性，与能源和环境保护行政的特点，使得行政合同在能 源和环境保护行政中，更易于实现能源和环境保护的目标，行政合同在国外的实务中的应用 越来越广泛。1992年，联合国通过的气候变化的框架公约后，减少温室气体排放和提高能源 效率的自愿协议就为发达国家所迅速采纳，目前欧盟又三百多个这样的协议，日本有 30000 个地方防治污染的协议，美国有40个联邦一级的自愿协议。 在能源保护环节，合同的形式 主要是政府与企业签订开发和利用能源的合同、维护自然资源的合同 、能源节约的自愿协议 等合同形式，在环境保护环节中表现为环境保护的自愿协议：包括污染治理协议、环保基础 设施建设合同和排污权许可合同等 。 环境保护行政合同的重要作用主要表现在以下几个方面： 1、有利于因地制宜地解决能源和环境保护难题。能源和环境问题的一大特点在于地 域性强，地区差异大，抽象的统一立法难以适应不同地区的不同需要。能源和环境管理因地 理位置、环境状况及经济发展水平的不同而具有显著的区域性和自适应性，能源和环境保护 行政必须适应这一特点。能源和环境保护行政合同可以改变行政命令“一刀切”的管理方式， 将能源和环境保护行政建立在科学的、符合地域特征和能源和环境自身规律的基础上。 1121 2、有利于弥补能源和环境行政立法之不足。我国能源和环境保护法律体系虽已建立， 但不够完善，同时立法的滞后性，也难以适应日益不断产生的能源和环境问题。依法行政原 则使得行政机关既不能对不合理规定做出变通，又不能对法未规定的情形主动做出处理，使 行政机关处于两难境地。而行政合同建立在双方合意的基础上，从而大大拓宽了行政权力的 作用范围，增强了行政行为的灵活性，从而更有利于能源和环境管理。 3、有利于平衡各方面利益关系。法律本身是