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论我国饮用水源保护法律制度的重构 蓝楠 （武汉大学环境法研究所 武汉 430072） 摘要 本文着眼于对饮用水源进行保护，在对现行饮用水源保护法律制度的不足进行分析的基础上，提出重 构我国饮用水源保护法律制度的必要性。同时，深入分析了重构我国饮用水源保护法律制度应遵循的指导 思想和基本原则，并提出了具体的内容，为我国饮用水源法制建设进行了有益的探索。 关键词 水源 饮用水源 保护 法律制度 随着我国饮用水源污染态势的持续加剧，它已不仅仅局限于工业点源污染，并且出现了工业点源污染、生 活废水和农业面源污染相结合的新趋势。我国现行饮用水源保护法律制度因其缺少针对性、操作性不强、 制度间相互分割甚至抵触，同时还存在诸多的法律空白，势必构成加强和健全我国饮用水源法制建设的主 要障碍和 “瓶颈”因素。因此，在正视我国饮用水源污染现状和法律制度不完善的基础上，重构配套的有 效率的法律制度成为当务之急。 1．重构我国饮用水源保护法律制度的必要性 从总体来看，我国饮用水源很丰富，但人均占有量少，加上其分布的时间上和空间上的不均匀，水灾旱灾 频繁，导致我国饮用水源资源性和季节性的缺水。特别是饮用水源污染十分严重，不仅地表饮用水源受到 污染，而且严重的污染已经直接影响到浅层地下水，这更加剧了我国饮用水源的危机。以滇池为例，2000 年进入滇池的污水量2.4亿立方米，其中生活污水1.81立方米，约占污水总量的75%。生活污水携带的有 机物含量和氮、磷含量明显高于其他污水，大量污水排人滇池，造成生态环境恶化，影响了昆明市的饮用 水的安全。 辽宁省沈阳市因地下水受到污染，沈阳市在沿浑河的53眼饮用水井中，73.6%达不到地下水 水质饮用标准。 我国饮用水源污染严重的现状迫切需要完善和健全的饮用水源保护法律制度来进行规制。 我国现阶段饮用水渊源保护法律制度主要在 《中华人民共和国宪法》（1982）、《中华人民共和国环境保 护法》（1989）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996）及其 《细则》、《饮用水水源保护区污染防 治管理规定》（1989）中有不同程度的规定，但于我国饮用水源的稀缺性、污染严重的现状和保护的要求 相比，还显得十分不足。其主要问题表现在：第一，由于这些法律法规大部分是在传统的计划经济体制下 制度的，而 “法律是根据人类欲实现某些预期结果的意志而和意识地制定的，也即法律在很大程度上是国 家为了达到一定的目的而有意识地制定的”。 因而法律的规定大都以“一切以经济建设为中心”作为指导 思想，往往忽视了对饮用水源的保护。随着社会主义市场经济体制的建立，饮用水源的重要性日益被人们 所认识，加强对饮用水源保护的要求也越来越强烈。这样，传统计划经济体制下制度的法律制度显然不适 应我国饮用水源保护现状的要求。第二，我国饮用水源保护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定， 鼓励性规定极少。这可从我国 《水污染防治法》第20条及其 《细则》第23条、33条等的规定中窥见一斑。 同时，关于饮用水源保护的法律责任的规定非常缺乏。仅有 《水污染防治法》第49条的规定：“违反本法 第20条第4款规定，在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建于供水设施和保护水源无关的建设项 目的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”仅仅规定了 “停业或者关闭”， 而无更加严格的法律责任，显然不能有效防止新的 “污染者”的出现。尤其是对生活饮用水地表水源二级 保护区和地下水源保护区只字未提，极不利于我国饮用水源的保护。第三，我国饮用水源保护法律制度还 存在许多空白。目前，我国饮用水源的主要污染源是城市生活污水、工业废水和农村面源污染，可是缺乏 相应的法律制度予以规制，使我国饮用水源保护非常被动，严重阻碍了我国饮用水源保护的进程。因而十 分渴求对我国饮用水源法律制度进行重构，以便切实保护我国的饮用水源。 饮用水源的保护是一个全球共同关注的问题，国外有许多有效而可行的法律规定值得我国在重构饮用水源 保护法律制度时予以借鉴。如美国国会1974年制定《安全饮用水法》（SDWA），该法经数度修订沿用至今。 该法的立法目的是控制饮用水质和保护地下饮用水源。通过授权美国环保局 （USEPA）保护人民饮用水的安 全。为此，《安全饮用水法》（SDWA）授权美国环保局 （USEPA）制定最大污染物水平 （MCL），即确定公 共饮用水供应系统中一些污染物的安全水平。保证饮用水安全的最根本方法是对源水 （地下水源）的保护。 源水保护是通过以下4个计划来实现：（1）井源保护计划 （WHP）；（2）唯一源水含