论行政诉讼立法目的之定位与转型研究.pdf

第五部分 行政诉讼法修改研究 论行政诉讼立法目的之定位与转型 高新华 行政诉讼的．立法目的又称为行政诉讼的立法宗旨，是指通过诉讼所要达到的一种目标，是对 诉讼结果的一种预先设定，它具有原则性、预定性、差异性和间接强制性等法律特征。①行政诉讼 立法目的对行政诉讼基本原则、基本制度、诉讼结构、当事人的诉讼权能等关系重大，同时也对行 政诉讼的司法解释和理论研究产生了深刻的影响。我国《行政诉讼法》第1条开宗明义地指出： “为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行 政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该法颁布时曾被视为“一个旧的时代——人治时代的 终结”和“一个新的时代——法治时代的开始”②。然而，十几年行政诉讼的实践历程表明，行政机 关干扰和妨碍行政诉讼活动，人民法院对行政审判产生畏难情绪，以及行政相对人“不知告、不能 告、不想告、不敢告”的现象仍然较为普遍地存在。这纵然是政治、经济、文化等各种因素综合作用 的结果，但与我国行政诉讼立法目的之偏差也不无关系。因此，有必要对我国现行的行政诉讼立 法目的进行剖析和反思，明确当代行政诉讼立法目的应有之定位，揭示行政诉讼立法目的未来之 走向。 一、我国行政诉讼立法目的之反思 利益法学的代表人物耶林认为：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种 目的，即一种实际的动机。”③现行的行政诉讼立法目的充分体现了立法过程中各方利益的较量与 妥协，但“三足鼎立”式的立法方式并未在理论上真正解决关于行政诉讼立法目的的争论，也未能 真正反映当代行政诉讼制度的生命力。 在理论上，关于行政诉讼的立法目的主要有以下观点：一是单一目的说，认为行政诉讼的目的 就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护行政相对人的合法权益也就不会有行政诉 讼。二是双重目的说，认为行政诉讼既保护公民、法人和其他组织的合法权益，又保障行政机关依 法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力是统一的。三 是三重目的说，认为行政诉讼的目的是为了保障人民法院正确、及时地审理行政案件，维护和监督 ①马怀德主编：‘行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第59一。页。 ②龚祥瑞：法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。 ③(美)博登海默：法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第105页。 一850一 论行政诉讼立法目的之定位与转型 行政机关依法行使职权，保护公民和组织的合法权益。①此外，也有人从社会实证的角度出发，认 为行政诉讼的唯一目的就是解决行政纠纷。 单一目的说反映了当代行政诉讼制度的价值和本质，但在一个具有“权力本位”传统的国度 里，这种目的说并没有得到各方的普遍认同，因此在我国行政诉讼立法时没有被采纳。双重目的 说很显然是以“平衡论”为其理论依据的。这种理论对行政权力和行政相对人权利的认识是深刻 而又全面的，但实现保护公民权利和保障行政权力的平衡只是一种理论上的理想假设，在实践中 难以完全做到。在具体的行政案件中，司法机关经过审理以后往往只能在两者之中作出“非此即 彼”的选择。三重目的说原本是行政诉讼立法过程中各种利益相互冲突时的一种权宜之计，导致 立法目的不明确和不科学。纠纷解决说认为行政诉讼的目的就是为了解决行政争议，从而实现行 政相对人实体法上的权利，因此，法院审理行政案件的目的就是为了公正、及时地使行政相对人和 行政机关的行政争议得以解决。该说只是揭示了显性的行政诉讼目的，并有过于功利之嫌，未能 揭示当代行政诉讼的价值和本质。 上述理论上的混乱导致我国现行行政诉讼法的立法目的定位偏差，也使行政诉讼实践陷入困 境。行政诉讼实践中不仅出现了撤诉率节节攀升、居高不下的“第三条道路”②，而且与民事诉讼相 比，其起诉率也非常低。随着我国行政法治理论研究和行政法治实践发展的深入，有必要对现行 行政诉讼立法目的进行全面的反思。笔者认为，我国现行行政诉讼立法目的存在如下问题： 首先，现行行政诉讼立法目的过于重国家权力的维护，而轻公民权利的保障。现代法治理念 认为，一切国家权力都是直接或间接来源