论民主议定原则及其法律实践以农村土地承包合同为例 研究.pdf

论“民主议定原则”及其法律实践 ——以农村土地承包合同为例 苏谦谦 （中国政法大学，北京 100088） 摘要：我国是一个农业大国，农民人口占我国总人口的大部分，农民问题一直是中国社会的根本问题，而 农民问题的根本又在于农民的土地问题。新中国成立以后，通过大量的实践和摸索，我国逐步找到了保护 农民集体土地利益的有效方法——民主议定原则，并通过立法加以确立。该原则在保护农民集体土地利益 方面无疑具有中国特色并且行之有效。但司法实践中，存在的问题使得我们有必要重温这一原则及其意义。 关键词：民主议定 农村土地承包 民主监督 土地问题是中国老百姓的根本问题，土地与中国老百姓的关系犹如鱼水。中国历史上的每次政变几乎都与 土地政策有关，中国共产党也不例外，毛泽东同志领导中国人民摆脱奴役也是从土地革命开始的。可见， 土地在中国社会有着特殊的意义。 根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土 地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所 有。”可见，农民集体所有的土地所占的份额最大。而集体所有的土地，所规定的权利义务往往涉及集体 经济组织全体成员的重大的根本的利益，所以，在农村土地承包合同 发包以前，应由村民代表大会这个最 高权力机关民主讨论，确定承包方式、指标和期限，然后才能签订承包合同。这就是具有中国特色并且符 合老百姓切身利益的民主议定原则 。 一、 民主议定原则及其法律体现 所谓民主议定原则，是指对于涉及村民重大利益的事项，必须由村民委员会提请全体村民大会或村民代表 大会讨论决定，经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，事项 方可通过，对违反上述程序所作出的处分及决定无效。 我国的民主议定原则具体体现在三部涉农法律当中：《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定： “家庭承包的承包方案，应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村 民代表的同意”。即由本集体经济组织成员民主议定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规 定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理…… (五) 村集体经 济项目的立项，承包方案及村公益事业的建设承包方案”；《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二 款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议 三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主 管部门批准。”以及第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人 承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政 府批准。” 由此可见，涉及到村民切身利益的土地承包问题，我国法律都以谨慎的态度处理。民主议定原则的设立目 的就是要保护农民的土地利益，土地和农民的关系犹如血肉，所以保护农民的土地利益实际上就是在保护 农民的生存利益。 在这里我们可以对照一下我国权力机构行使职权和民主议定通过过程以看清我国对民主议定原则的重视程 度。我国的代议机构即人民代表大会及常务委员会行使职权是人民当家作主的具体体现的，而民主议定原 则则更为直接地体现了农民在涉及自己切身利益问题的主人翁地位，是农村集体组织民主化的集中体现， 因为农民在涉及自己重大利益的问题上，由农民自己讨论决定，否则统统归于无效。我国人民代表大会及 常务委员会行使职权、讨论通过提案时，法律规定半数以上代表同意就可通过提案；而宪法的修改则需要 三分之二以上代表的同意方可通过，这是因为宪法是国家的根本大法、涉及国家和人民的根本利益、规定 国家和人民的根本问题，所以法律对宪法的修改规定了更为严格的强制程序。同样，土地问题是农民重大 的根本问题，也同样要求三分之二以上农民的同意为要件通过有关土地承包合同的事项。民主议定原则同 我国代议机构一样，具有中国特色，是我国农民在大量实践中逐渐摸索出来的，解决中国农民问题行之有 效的方法，具有重要意义。 二、 民主议定原则在法律实践中的问题 （一）民主议定原则在落实中存在的问题 1、有法不依，不按照法律规定进行民主议定。如村长及村委会利用手中便利的职权掩盖土地承包的事实或 利用农民对法律的不甚了解违规操作，在签订农村土地承包合同过程中不履行民主议定的程序，使民主议 定在具体落实过程中“蒸发”。 2、规避民主议定。如村领导和土地承包方通过暗箱操作，利用我国法律对民主议定规定的不甚严谨、不甚 合理，规避民主议定的适用以及逃避违