论日本河川法中的居民参与研究.pdf

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 论日本河川法中的居民参与＊ 高琪 （武汉大学环境法研究所，武汉430072 ） 摘要：居民参与属于公众参与下的一个子概念，而公众参与在许多发达国家已经成为行政法的核心价值 之一。日本《河川法》是日本现代河川管理的基础，是流域管理的主要法律。其中，居民参与是日本《河 川法》的重要内容，特别是在 1997 年《河川法》针对居民参与做出了较大修订，此后，该法的相关规定 在日本的河川实践中产生了不小的争议。这篇文章将主要围绕 1997 年《河川法》的相关修改背景及修改 后的《河川法》关于居民参与的规定及其实施状况，试图反映日本当代流域管理中的居民参与现状并分 析其中的问题。 关键词：居民参与 河川整备 河川法 一、居民参与概述 居民参与属于公众参与下的一个子概念，是“参与式民主理论” 的体现，通过公民参与，力图实 现对行政机关的持续性监督，降低、减轻行政权的过度集中并体现程序的价值。 就公众参与而言，至今未有精确定义，其核心内涵是“公民有目的地参与与政府管理相关的一 系列活动” 。这包含四个要素：首先，是公众参与所欲达成的目的；其次，是公众参与活动的类型； 再次，是参与者；最后，是与公众参与相关的“ 目标组织”(targeted governmental entities) 1 。而有效 2 的公众参与又依赖于完善的信息披露机制和公共利益表达机制 。 居民参与作为公众参与的一种，在环境法领域特别体现了当行政机关做出有关某一环境的行为 时，与该环境相关的居民对相关决策和实施有参与的权利。日本的水资源保护法体系，具有以流域 为基础，流域法与专业法相结合的模式特色。而《河川法》则是日本现代河川管理的基础，是流域 管理的主要法律。其中，居民参与也是一项重要内容，且在 1997 年的修订中发生了重要变化。以 下，将以该次修订为基础，分析其中居民参与的内容和存在的问题。 二、1997 年《河川法》的修改背景 《河川法》最初颁布于明治时期的1896 年。1964 年为实行“水系一贯式”(即以流域为单元) 的河 川管理，对旧河川法进行修改， 1997 年，又进行了大的修订，形成了新的河川法，该法是 关于河川管理的重要法律，对河川管理的原则、中央与地方政府在河川管理上的分工、河川利用的 规制等做了详细的规定3 。 其中，1997 年的《河川法》修正主要涉及了河川整备中居民参与的有关问题。究其背景，正 是以长良川河口堰问题为代表所存在的大坝建设、河口堰建设、宍道湖·中海的淡水化事业（中海 的土地复垦问题）等与水相关的环境问题以及信息公开、居民意见反映的问题。 长良川河口堰的建设规划是以利水为目的的，具体而言，是为了解决在经济高速增长的背景下 所带来的城市用水大幅增加的问题。但是，在开建之前，其利水目的逐渐淡化，取而代之的是单一 的治水目的。同时，由于其可能产生妨害鲇鱼和五月鳟的回游等河川环境恶化问题，因此，引起了 对其建设必要性的质疑。尽管如此，还是在 1988 年开始施工建设。由于其无视自然保护的必要性 及居民意见，从而引发了全国性的反对河口堰建设的运动。甚至有海外的反对声音出现。导致了日 本国内环境问题中最大规模的讨论。 但是，该河口堰于 1995 年 3 月建成，并于 1995 年 7 月开始使用。在使用之前，当时的建设省 召开了一次“ 圆桌会议”，但最终还是置反对派的意见于不顾。 1995 年 3 月 30 日，河川审议会做出了“关于今后河川环境的情况说明” 的答复，指出在河川行 政中有必要确保生物多样的生存繁衍环境、确保健全的水循环系统、重新建构河川和地方的关系。 ＊ 本文的写作得到了北京大学法学院段磊同学的大力协助，在此表示衷心的感谢。 1 徐文星：《行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价》，载于《上海行政学院学报》，2007 年第 1 期。 2 马彩华：《中国特色的环境管理公众参与研究》，中国海洋大学博士学位论文，2007 年 6 月。 3 参见：/gwsf/gwsf10.htm，2008 年 7 月 25