公共政策变迁的过程理论及其阐释-中国科技论文在线.PDFVIP

公共政策变迁的过程理论及其阐释 陈潭 （中南大学公共管理系，湖南 长沙，410083） 摘 要：公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发的或通过 人为安排的秩序演进过程。政策变迁除了呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个结构性逻辑外，还表 现为政策失效、政策创新、政策均衡三个阶段性逻辑。任何一项公共政策的变迁都可能无法回避均衡—失 效—创新—均衡这种方程式循环。因此，研究公共政策变迁的过程理论对于理解和掌握政策变迁的内在规 律具有重要的理论意义和应用价值。 关键词：政策变迁；过程理论；政策失效；政策创新；政策均衡。 社会变迁基本上表现为制度变迁，因为人类社会有史以来都是通过自发秩序和人为规则 不断演进的。公共政策变迁是制度变迁的正式而又基本的形式，任何时代和社会条件下的制 度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。依据变迁时序和表现形态，政策 变迁呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个主要特点，并在内在逻辑和相关变量的支持 ［ ］ 下生成了一系列理论命题。 1 为了进一步厘清公共政策变迁的基本理论，本文拟从政策变 迁的过程作阶段性探讨。 一、政策失效 众所周知，一项公共政策之所以需要或可能开始某种程度的转换与变更，往往都是因为 这项政策本身已经缺乏对社会发展的推动力和协调并满足人们利益的吸引力，政策的收益已 经不足以补偿其成本的支出。这表明该项政策已经变得“不好”甚至“坏”了，整个政策处 于“零利润”状态，它已经不能有效地维持和推动某一领域或政治、经济、文化、社会整个 领域的发展，这时的公共政策已经处于非合理或非良性状态。我们把政策失衡的这种状态所 处的阶段称之为“僵滞”阶段，这也是政策变迁的起始阶段。而在这个阶段，公共政策的主 要特点表现为失效。所谓政策失效是指一项公共政策在运动中的效力退化过程或效力丧失状 态，它在实施过程中无法促进社会资源的优化配置，有时反而导致政策本身资源和社会其它 资源的浪费。事实上，“事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一 ［ ］ 项政策都有其失效过程” 2 。而且，正是源于政策失效才诱发了政策的演化和变迁。 按照公共选择学派的看法，公共政策失效的原因主要包括：（1）社会实际并不存在作 为政府公共政策追求目标的所谓公共利益；（2 ）现有的各种公共决策体制及方式（投票规则） 的缺陷；（3 ）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先 ［ ］ 例等对合理决策的制约；（4 ）政策执行上的障碍。 3 公共选择学派倾向于从公共决策本身 的复杂性和困难以及既有公共决策体制和方式的缺陷即公共政策制定的角度探讨公共政策 失效。肯尼思•阿罗(K.Arrow)的“阿罗不可能定理”、曼瑟尔•奥尔森(M.Olson)的“集体行动 的逻辑”以及古典“投票悖论”揭示的个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的不可能、帕 累托累进(Pareto improvement)的一致性共识达成的困难和“多数人暴政”的恶果反映了公共 决策体制具有的内在缺陷，不完全竞争的政治市场引发的信息不充分和信息不对称现象、官 员的寻租和政府的自利性、投票人的短视以及“合理的无知”等所反映的政治市场中的固有 缺陷，都有可能由公共政策缺陷而导致公共政策的失效。 政策分析学派倾向于从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程角度对政策失效进行 ［作者简介］陈潭（1969－），湖南常宁人，政治学博士，中南大学公共管理系教授，主要从事公共政策 与地方治理研究。 转载 中国科技