农村宅基地使用管理制研究 第一章.doc

农村宅基地使用管理制度研究 第一章绪论 研究背景及选题依据 中国正处在城市化快速推进时期，建设用地占用与土地资源可供量的矛盾日 益尖锐。中国耕地数量从上一轮土地利用总体规划基期19%年的1.30亿公顷， 下降到2008年的1.22亿公顷(刘新卫，2006;国土资源部地籍管理司，2009)。 耕地锐减的态势严重威胁到国家粮食安全。基于国家粮食安全的需要，新一轮 《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》明确要求到2020年全国耕地 保有量不得低于18亿亩，国务院及国土资源部也多次郑重强调18亿亩耕地红 线不得突破。而另一方面随着城市化推进，城镇及基础设施建设用地增加并占 用一定数量的耕地是必然趋势。解决这一矛盾的基本途径就是要严格落实国家 建设项目占用耕地的“占一补一”法定制度，但在实施过程中却存在耕地后备资源 量少及分布与建设占用空间不匹配的矛盾。根据国土资源部及中国土地勘测规 划院的调查数据，全国耕地后备资源总量为1357.67万公顷，60%以上分布在新 疆、内蒙、宁夏、甘肃、山西、陕西等省，土地质量较差，普遍存在干旱缺水、 盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，生态环境脆弱，开发难度大且 可能产生一系列的生态后果。而在用地量大的东部地区则耕地资源后备量严重 不足，依赖开发耕地后备资源补充耕地实现项目占用耕地的“占一补一，，的法定制 度基本不可行(刘新卫，2006;董柞继，2008)。 另一方面，中国农村居民点普遍存在规模大、宅基地面积超标、布局分散、 外延无序扩张、大量“空心村”存在等粗放低效利用现象(刘庆、张军连等，2004; 魏西云、唐健，2006，等等)。2004年全国居民点与工矿用地总面积0.2569亿 公顷，农村居民点面积占居民点与工矿用地比重为64.62%(其中30-60%左右为 宅基地，个别地区宅基地占农村居民点的比重达80%以上)，按农业人口计算 人均218m2/人，农村居民点人均用地标准远远超过《村镇规划标准》(GB 50188-2007)规定的人均150平方米的最高限额标准(刘新卫，2006)。农村居 民点用地面积是城镇建设用地面积的4.88倍，而同期农村人口规模是城镇人口 规模的1.4倍《刘庆，2004;胡贤辉，2007)。更为严重的是，按照一般规律， 随着城镇化进程的展开，农村人口不断下降，农村居民点用地应该呈现相应的 下降趋势，但实际刚好相反，城镇用地与农村居民点用地同趋势增加(田光进， 2002)。(1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》要求“努力压缩农村居民 点用地总规模”、"1997-2010年农村居民点用地减少约189.8万公顷(2847万亩)，’。 而根据新一轮土地利用总体规划(2006-2020)前期研究成果，1997-2005年，乡 村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩) (董柞继，2008)。通过推进农村居民点整理复垦，提高农村居民点集约利用 水平是我国当前土地资源状况下补充耕地的重要途径。2004年国务院《关于深 化改革严格土地管理的决定》(国发〔200引28号)明确提出城镇建设用地增 才娜浙江大学博士学位论文 加与农村建设用地减少相挂钩的要求。为贯彻落实国发(2004) 28号文件精神， 推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部研究制定了《关于规 范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发 (2005) 207号)，正式启动城乡建设用地增减相挂钩工作，并在天津、浙江、 江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市)将28个县(市、区)进行试 点。 开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作是我国土地资源短 缺约束条件下，保障社会经济发展及城市化推进的必然选择，新一轮《全国土 地利用总体规划(2006-2020)纲要》已将城乡用地总规模作为各地规划的重要 约束指标。但在开展过程中面临法规政策、管理制度、村民意愿、社会保障及 资金投入等诸多方面的制约。特别是作为农村建设用地主体的农村宅基地，承 载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，对于我国九亿多 农民而言可谓具有“安身立命”之本的特殊地位。较长时期以来，我国土地使用管 理工作重点一直放在城市土地方面，而忽视了对农村集体土地特别是农村宅基 地的使用管理，致使当前农村宅基地使用管理工作总体滞后，相关管理政策严 重脱节社会实际，宅基地利用管理问题丛生，不仅严重制约了农村宅基地整理 复垦工程的推进，也成为制约城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政 策落实的“绊脚石”。可见，完善创新农村宅基地使用管理制度，对于保护农户对 宅基地合法权益，保护耕地，提高宅基地集约利用水平，实城镇建设用地增