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设区的市立法条例比较研究 　　依法赋予设区的市地方立法权，是党的十八届四中全会作出的重大决策。2015年3月修改的《立法法》第七十二条，赋予所有设区的市和自治州地方立法权；其第七十七条，明确地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会根据地方组织法，参照《立法法》相关规定制定。经查询中国人大网的中国法律法规信息库，自2015年3月15日《立法法》修改之日至2016年9月18日，已有135个设区的市、自治州制定或修改并在中国人大网公布了立法条例或地方性法规制定条例（以下统称“立法条例”）。 　　江西省抚州市人大常委会自2016年7月始启动立法条例草案起草工作，组织人员收集整理了各省、自治区、直辖市和设区的市制定公布的立法条例，认真研读比对了江西、广东、福建、江苏、浙江、贵州、四川和广西8个省级立法条例，以及深圳、福州、扬州、杭州、贵阳、巴中、南宁、景德镇等22个设区的市立法条例。根据设区的市人大立法权限、机构设置等实际情况，就各设区的市立法条例对《立法法》予以细化补充的事项，整理归纳后予以比较研究，并运用到《抚州市立法条例（草案）》的起草之中。 　　一、立法准备相关制度研究 　　立法准备是法规案提请审议前所进行的有关准备活动，是确保立法质量和效率的前提和基础，一般包括立项、法规草案起草、法规案提出前的材料准备等活动。《立法法》第五十二条至第五十四条，分别对立法规划立法计划的编制落实、法律草案的起草、法律案提出的材料要求作了原则性规定。《江西省立法条例》专设“立法准备”一章规定前述事项，有些设区的市立法条例则规定更为细致。 　　（一）立法计划应载明法规案的提请机关、初审机构和初审时间 　　对编制并公布的人大常委会立法规划和年度立法计划应当载明哪些事项，《立法法》和《江西省立法条例》均无明确规定。实务中，全国人大常委会年度立法计划，会载明继续审议和初次审议的法律案的名称、审议时间，以及预备项目的名称，并明确审议时间可视情调整[1]；江西省人大常委会年度审议法规草案计划，会载明该年度拟提请审议的法规名称、提请机关或起草单位、一审时间、初审机构[2]。 　　有些设区的市立法条例，对立法规划立法计划应当载明的事项有明确规定。如，《杭州市立法条例》第八条和第九条第二款规定，年度立法计划中的立法项目分为正式项目、预备项目和调研项目；列入常委会年度立法计划的正式项目，应当确定地方性法规的提案人和提请时间。《贵港市立法条例》第十三条第一款规定，年度立法计划项目包括立法审议项目和立法调研项目。《惠州市制定地方性法规条例》第八条第三款规定，年度立法计划应当明确法规草案的起草单位、负责初审的专门委员会或者常委会工作机构，以及拟提请常委会会议审议的时间。《潮州市制定地方性法规条例》第九条第二款规定，年度立法计划草案应当明确法规草案拟提请市人大常委会会议审议的时间。 　　立法资源是相对有限的，不可能同时启动太多立法项目，得分清轻重缓急。贵港条例将立法项目分为审议和调研两类，能较好地配置立法资源，分清轻重缓急，在计划基础上留有余地和灵活性；杭州条例将立法项目分为正式、预备和调研三类，则层次过多，略显繁复。 　　地方立法是当地重要的政治活动，事关当地老百姓福祉，需要起草和审议部门充分调研论证，在各方面条件成熟的基础上，争取相关各方达成最大共识，确保法规草案条款设置科学合理、合法可行。尽早明确立法项目的起草、审议机构和审议时间，是确保法规起草质量、审议质量并最终确保立法质量立法效率的关键。设区的市三大主要立法权限，都与行政管理密切相关，设区的市地方性法规主要是行政管理类[3]，实务中多数由市政府提案。相应地，设区的市地方性法规草案，也多数由市政府作为提案机关组织起草[4]；但具体负责法规草案起草工作的，可能是接受市政府指令的市政府法制机构，也可能是市政府确定的某个或几个政府工作部门，还可能是市政府、市政府法制机构或相关工作部门委托的有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方。对于拟由市政府提案的地方性法规草案，市人大常委会立法计划应当确定市政府属提案机关。惠州条例要求立法计划明确对法规案负责初审的人大或其常委会机构，有利于人大及其常委会及时介入法规起草，从而有效主导立法；也有利于提案机关或起草部门与市人大常委会及时有效沟通，从而提高立法质量和效率。立法计划中明确法规案的第一次审议时间，能体现人大常委会在把握立法审议时间及立法工作进度上的主导作用，也有利于市政府等提案机关按照人大常委会的要求做好立法准备工作。所以，我们更赞成全国人大常委会和我们江西省人大常委会实务中有关在立法计划中明确法律（法规）案第一次审议时间的做法，而不赞成杭州等条例有关在立法计划中明确法规案提案时间的做法。 　　综上所述分析，我们建议：立法计划项目分为审议项目和