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美国城中的邻里组织与社区治理-厦门大学学术典藏库.pdf 12页

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美国城中的邻里组织与社区治理-厦门大学学术典藏库
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美国城市中的邻里组织与社区治理* 罗思东 [摘 要] 在现代美国城市中,邻里社区的治理形成了一个由政府、私人部门和非营利组织 组成的网络。20世纪中期之后,在实施联邦政府一系列城市政策的过程中,城市邻里居民有组 织的参与逐步成熟。邻里组织在社区治理网络中发挥了关键作用,成为复兴民主传统、聚集政 府与社会资源、改善社区服务和邻里居民经济和社会状况的核心。 [关键词] 公民参与 邻里组织 社区治理 [作 者] 罗思东,历史学博士,厦门大学政治学系副教授。 20世纪60年代以来,美国联邦政府为了缓解中心城市的经济与社会困境,通过财政转移支付,不 〔1〕 断地给城市政府和邻里社区提供资金援助。 这些财政援助主要是以合作项目的方式加以实施,项目 涉及公共住房、公共基础设施的建设与改善、就业培训、社会保障和邻里社区发展等方面。在这些项目 实施的过程中,公民参与的制度化程度不断提高,通过组织与赋权,大量社区发展社团 (Community Development Corporations, CDCs)通过联邦援助项目直接获得了资金,并能够独立使用这些项目资 金,与城市政府和私人企业共同发展出社区治理的组织间网络。同时,也是在公民参与传统复兴和政治 分权化的背景下,许多新建住房或邻里的居民,组织了各种居住区协会 ( Associations, RCAs),在公共服务的供给上发展出立足于邻里、不受城市政府控制的“私人政府”。这 〔2〕 两类组织均属于准政府邻里组织, 代表了社区治理的不同思路,是构成城市治理网络的重要环节。 一、联邦城市政策的转变与公民参与的组织化 20世纪中期之后,城市郊区化的迅猛发展不仅带走了城市人口,而且还导致了大量制造业和服务 * 本文系国家社会科学基金项目 (编号:04BSS004)的成果之一。 〔1〕在美国,社区的概念和范围非常宽泛,大到人口逾千万的大都市区,小至仅数百之众的城市邻里、街区,具体应 视论述对象而定。本文所论及的社区,局限于城市邻里范围,它不只是一个地域概念,也包含制度和社会关系的内涵。 〔2〕RCAs和CDCs的准政府性质是基于两个方面的判断。一方面,它们在结构和功能上有类似于政府之处,在一定 程度上履行了政府的部分管理职能,管理机构也是由邻里居民选举产生,有比较稳定的财政来源和独立使用财政资金的 权力。另一方面,这两类组织又不像城市政府,由州议会根据州宪法,按照特定的条件授予宪章成立。也就是说,它们 没有宪法地位,没有一般地方政府的完整属性,不在美国人口普查局的政府统计口径之内。RCAs虽然在政治上具有了 邻里政府的地位,却必须像公司一样依法承担向政府纳税的义务,其提供的服务具有一定范围的排他性,属于俱乐部性 质的准公共物品;CDCs的财政来源虽然相对稳定,却不独立,没有像一般政府那样完整的税收基础。 2 9 中国政法大学学报 2007年第2期 (总第2期) 业自中心城市外迁,郊区呈现出一片繁荣景象。与郊区相比,中心城市由于税源流失、财政困难,许 多城区日渐衰败,投资环境亦趋恶化,经济复兴步履维艰,社会问题丛生。用国内学者的话说,与“后 郊区化时代”郊区的重要性相比,中心城市已经处于“历史性的衰变”之中,“陷入了积重难返的困 〔3〕 境”。 为帮助城市社区重建基础设施,改善住房,增加就业,复兴经济,联邦政府从20世纪40年 〔4〕 代末开始,相继以分类援助、一揽子援助和税收分享 等三种主要方式,实施对城市的财政援助,对 于刺激城市邻里社区意识的复苏、鼓励公民参与和邻里组织的发展,发挥了积极作用。 如果以联邦援助项目中的公民参与程度为标准,战后美国城市治理的发展可分为前后两个阶段。 前一阶段从1949年的 《联邦住房法》开始,到60年代约翰逊总统任期为止,联邦政府共通过和实施 了“城市更新”、“向贫困宣战”、“伟大社会”和 “模范城市”计划等大型的分类援助法案。这些法案 在实施过程中,表现出传统城市治理的特点,就是自上而下,以政府为主导和中心,强调各级政府之

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