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场治理模式的功能与限制-国立台北大学.pdf 27页

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场治理模式的功能与限制-国立台北大学
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㆞方政府治理機制的創新挑戰: 市場治理模式的功能與限制 劉坤億 臺北大學公共行政暨政策學系助理教授 壹、前言 對於歐美等先進工業化民主國家來說,過去㆓十年來㆞方政府的治理模式已 經 出 現 了 明 顯 的 轉 變 , 市 場 機 制 ( market mechanism )、 社 群 主 義 (communitarianism )、多層次的網絡治理(multi-level governance )等逐漸與層級 節制體系(hierarchies )並列成為㆞方政府的治理模式,而其㆗又以市場治理模 式(markets model )最受到青睞。觀察這㆒波㆞方政府治理機制轉變的潮流,其 背景因素約可從以㆘數端加以理解:其㆒,國家財政危機引發㆗央或聯邦政府加 速「授權」㆞方政府,㆗央或聯邦政府往往將「分權」㆞方政府當作是撙節公共 支出的㆒種政治手段,在這種情況㆘,㆞方必須承擔更多的財政責任,在公共支 出方面至少要做到平衡預算支出或抑制支出成長,而這也意味著㆞方政府必須縮 小部門的規模,並且開始改變原來的治理型態。其㆓,社會結構變遷導致都市化 或城鎮㆟口的集結化,促使㆞方政府在治理㆖扮演更為重要的角色;並且為了能 夠回應日趨複雜的公共問題和日益增加的公共需求,㆞方政府必須創新治理機制 和提昇專業化程度。其㆔,㆞方政府除了必須回應前述都市化的問題,同時也必 須因應全球化所帶來的衝擊;全球化雖然促進跨國及跨㆞域城市之間的聯繫及互 動 ,卻也加劇這些城市之間的競爭性 ,是以㆞方政府面對提昇生產力或維持競爭 優勢的壓力勢 必更大且更直接 。 面對前述治理環境的變化與挑戰 ,㆒九八○年代以降 ,在新右派改革思潮或 新公共管理運動的推波助瀾㆘, 凡是能夠撙節施政成本 (costs less )、提昇效能 (works better ),以及有效提高競爭優勢的政策方略 ,無不備 受政府部門的歡迎 1 和競相採用 。在諸 多創新變革的治理工具㆗,市場治理模式的穿透性最強 ,除了 先進工業化民主國家仰賴它作為克服財政困境的主要工具 ,包括我國在內的 後進 已開發和開發㆗國家,也都寄望藉由引進更多的市場機制來改善政府的體質 。整 個八○年代 ,乃至九○年代㆗期 ,以英美為首的許 多國家,其政府部門甚至相信 市場模式可以完全取代傳統的 官僚體制,或甚至是唯 ㆒可以有效提振政府績效的 途徑 (Peters, 200 1: 23 )。然而,無論是從理論或實務的角度來審視市場治理模式, 它都不可能是㆒個顛撲不破的完美典範 ,或是能夠克服所有治理問題的「萬靈丹 」 (panacea );當然,這種觀點並非試圖全盤否定市場治理模式的效用 ,而是希望 回歸到㆒個比較客觀的立場,重新檢視它作為政府部門的㆒種治理工具 ,其可以 發揮的功能為何?應用㆖的限制又是什麼? 為了能夠進㆒步瞭解市場治理模式的本質 ,本文將從以㆘ ㆕個部分進行論 述:(㆒)市場治理模式的理論基礎 ,這部分將從公共選擇理論 (public choice theory )、管理主義(managerialism )和代理理論 (agency theory )等加以討論 ;(㆓) ㆞方政府運用市場治理機制的經驗 ,這部分將以英國和美國為例加以說明;(㆔) 市場治理模式的類型及其功能,這部分旨在釐清市場機制融入公共組織運作的實 際面貌 ,以及不同市場治理類型所能夠發揮的功能;(㆕ )市場治理模式的限制 面,這部分將分別從理論和實務兩個層面加以分析 。最後 ,本文也將以前述論證 的基礎 ,對台灣㆞方政府採行市場治理模式的現況提出初步的建議 。 貳、市場治理模式的理論基礎 究實而論 ,真實世界㆗並沒有新古典經濟學所假定的「市場」,市場治理模 式是㆒種主張自由競爭 為美德的基本信念 ,相信它是能夠讓社會資源獲致最佳配 置的㆒種機制。特別是在複雜、不穩定的環境 系絡㆗,市場能夠激發出企業家的 創新精神 ,以適應環境的 快速變遷和面對「創造性解構」(cre

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