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第十四章 以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派的“新公共行政学”理论 一、弗雷德里克森与新公共行政学 弗雷德里克森，是美国新公共行政学思想的主要代表人物之一。他对传统公共行政思想提出了激烈的批评，并适应时代发展和社会需要，阐述了新公共行政学的基本思想。1977年曾当选为美国公共行政学会主席。其著作及学术论文主要有：《论新公共行政学》(1971年)、《社会公平和公共行政》(1974年)、《新公共行政学沿革》(1977年)和《新公共行政学》(1980年)等。 二、 “新公共行政学”理论的主要内容 弗雷德里克森等人的新公共行政思想的主要内容有两个方面：一是对传统公共行政学进行批判并在此基础上对新公共行政学进行解释和综合概括；二是其行政组织理论。 三、简评 1、理论方面的贡献 （1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式； （2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐； （3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围； （4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。 纵观新公共行政学的整个发展历程，新公共行政学者对社会公平进行了不遗余力地倡导。正是在他们的努力下，社会公平已成为现代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。 3．对传统的政治——行政二分法的反思和突破 政治——行政二分法是传统公共行政的理论基石。政治——行政二分法的思想将国家的政治功能与行政功能相对地区分开来，从而使得行政学开始从政治学中分离出来而成为一门独立的学科。但是随着时间的推移，传统公共行政学的研究者倾向于把自己的学科与行政机构和行政程序联系起来，并相信这一学科具有政治和政策制定中所缺少的过程特征。 后来在受到政治学中的“行为主义革命”的影响下，行政学研究更加强调价值与事实的区别与分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，力图使公共行政学成为一种独立于政治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。 新公共行政学对这种基于政治行政二分法的行政学科发展状况极其不满。他们认为，传统的公共行政学由于坚持政治与行政的分离，使行政学研究局限于一个非常狭小的领域内，主要研究行政机关的预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题，保持所谓的“价值中立”，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政学游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。 因此新公共行政学者致力于突破传统行政学的思维框架： （1）他们认为政治行政二分法只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政的实践中行政游离于政策制定之外根本不存在。当代西方国家政治与行政相互渗透的事实证明，传统的政治——行政二分法是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划而得以落实或实施的。 因此，新公共行政学主张，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，还应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用自由裁量权来发展公共政策，使政策能更有效地解决社会问题。 （2）新公共行政学要求，行政学研究要适应现代社会的要求，在研究领域和方法上做一次飞跃。 就研究领域而言，新公共行政学主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，以更加开放的和广阔的行政系统观念来研究行政组织遇到的社会问题，不仅研究行政组织的内部管理问题，而且要研究行政组织的外部管理问题。 由于公共政策的形成过程也就是行政组织与相关问题发生联系的过程，因此，新公共行政学将当今与未来公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策。并将公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估以及公共政策的执行等一系列问题作为当代公共行政学的热门课题。 在研究方法上，新公共行政学主张确立一套与其思想体系相配套的新的研究方法。 传统公共行政学奉行价值中立准则，回避对所研究问题进行价值判断，普遍使用逻辑实证主义的研究方法。新公共行政学认为，这种研究思路实际上是以接受现存制度和现行价值为前提的，使得其研究局限于资料汇集与统计分析的经验性理论。 在他们看来，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，因为每一个学者都不可避免地将自己的价值观纳入其学术思想之中，而且它对行政学的研究也会产生误导作用，它使行政学研究者高居于象牙塔之中，脱离社会生活，接受既定制度的安排，研究远离决策过程。