支出治理的法治化精华.doc

关于财政公共支出管理法治化 问题的研究 实现公共财政支出管理法治化，建立范围清晰、约束有力、依法管理、讲求效益的政府公共支出管理机制，是规范财政管理，实现依法理财的一项紧迫任务。 一、财政公共支出管理法治化的必要性 公共支出是政府将集中的财政收入，按照一定的政治、经济原则分配，用以满足社会公共需要的过程。公共支出不仅是资源配置活动，还是政府重要活动的具体体现。一是公共支出管理法治化市场经济法制化的内在要求。市场经济体制下政府和市场有明确的分工，社会资源配置主要通过市场机制的作用来实现。同时，由于市场经济本身存在难以克服的缺陷，需要政府运用资源配置手段，弥补市场配置资源本身的不足，解决市场"失灵"的问题。目前，我国政府配置资源仍存在"越位"参与资源配置的问题，支出安排包揽过多，实施随意，与市场经济"法治"要求形成矛盾。而且这一矛盾日渐突出，成为发展市场经济亟待解决的问题。因此必须从规范财政行为、实现公共财政支出的法治化人手，强化财政行为的直接和具体约束，进一步规范政府活动范围和规模，避免政府凭借其政治和财政优势，突破市场允许范围，介入正常市场活动，形成对市场过度干预，影响社会资源的配置效率。二是公共支出管理法治化是实现政府行为法治化的必然途径。市场经济要求政府行为法治化，表现在公共支出上，就是要求支出行为的法治化。政府预算不仅以法律形式通过，而且还要受到法律的约束，只有将政府行为和财政行为纳入法治化的轨道，才能直接规范、有效约束政府行为。因此，实现支出管理法治化是政府行为法治化的基本途径和重要体现。因此，市场经济法治化需要政府行为法治化，政府行为法治化需要政府公共支出行为法治化。由此来看，当务之急是加快公共财政支出的法治化进程。 二、财政公共支出法制建设存在的问题 现行的公共支出管理体制是在传统计划经济体制下形成，并延续下来的，无论是支出范围、结构，还是支出管理方式，还不适应市场经济发展的要求，存在管理失序、失范的问题。 一是公共支出的"越位"、"缺位"与"错位"问题并存。所谓"越位"，就是仍介人一些不该介入或不该完全介入的领域。按照市场资源配置理论，凡是市场能够有效配置资源的领域，政府不应该介人。比如，以补贴的形式弥补国有企业亏损。在不能完全分清企业政策性、经营性亏损的情况下，国家的补贴有相当大的部分是给了因经营不善造成了亏损的企业。大量的补贴，不仅挤占了其他财政资金，而且存在极大的不合理性，扭曲了价值规律和平等竞争的原则，掩盖了企业经营中的矛盾和问题，造成分配关系失范，加重了财政负担。再如，有相当一部分的事业单位已经走向市场，其收入完全有能力实现自我发展。但是，因为事业单位改革滞后，对这些单位仍然给予财政补助。所谓"缺位"，就是必须负担的支出比例过低或支出不到位。在发展市场经济过程中，迫切需要加快社会保障制度建设，这是政府的一项基本职能，也是推动国企改革、促进经济结构调整、保持社会稳定的关键因素。从国外看，工业化国家的社会保障性支出己占到整个公共财政支出的40%左右，而我国财政用于这方面的支出却很低。还需要指出的是，在市场不能有效进入的领域，如国家的基础设施建设及重要的基础产业、城市公益性事业等，国家提供的财力支持明显不够。所谓"错位"，就是上下级财政之间的支出范围存在不合理交叉。目前，中央和地方政府之间的事权与财权划分不清晰，在公共财政支出中存在明显的范围交叉现象。一方面在中央负担了一些地方开支的同时，地方也负担了一些中央开支，有些本属中央财政支出的项目划入了地方公共财政支出范围，有些项目则在年中预算执行过程中要求地方财政必须安排配套资金；另一方面，一些应由地方负责的支出，中央财政也在负担，特别是在区域性交通、农田水利、城市公共设施等方面，中央与地方的支出责任界定不清楚。这是事权与财权不统一问题造成的，保持财权、事权的稳定和规范，是明晰中央与地方财政支出范围，加强法制化管理的重要前提。 （二）支出结构不合理。突出表现在:一是对基础建设的投资支出不断下降。从我国财政投资支出的构成来看，财政投资仍集中于竞争性很强的行业，而对基础建设的投资支出在不断下降。财政投资比重的急速下降，削弱了政府调控经济的能力。二是财政支出中维持性支出增长过快。财政支出中的行政管理支出等维持性支出却不断上升。其中人头经费急剧膨胀，加剧了支出结构不合理的状况。增人必然要求相应增加办公设施、住房、医疗保障、养老保障等支出，这种恶性膨胀加重了财政负担，使得近年来新增工资性支出占国家新增财力的比例越来越高。从行政经费支出范围看，财政负担面过宽。既有行政职能部门，也有大量事业单位和企业主管部门;既有在职人员，又有离退休人员;既有机关公务人员，又有大量的后勤人员；既承担机构运行必需的人员和公务费用，还要承担后勤服务、医疗保障支出等，甚至还有来自各方面的摊派性支出