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土地征收--城市建设与公共利益博弈 　　摘 要:无论是立法还是实践,“城市建设”都与“公共利益”联系在一起,似乎只有这样,房屋拆迁、土地征收才有冠冕堂皇的理由,才不会引起公众和媒体的质疑。在本文中,笔者通过分析传统观点对这两者联系的误区,引证美国经典案例来进一步界定“公共利益”。 　　关键词:公共利益;土地征收;公共使用 　　中图分类号:F29文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-12-0064-002 　　 　　一、问题的提出 　　 　　2004 修改的《宪法》第10 条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”《土地管理法》第2 条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条规定,“在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权”。在以上关于土地的征收、征用的法律中,城市建设“总是和”公共利益“联系在一起。立法者将城市建设、经济发展作为能够进行土地征收的”公共利益“的重要目的。 　　举个简单例子:至少有大半个历史的旧住宅片区位于城市中心地带,政府想要推倒建办公大楼,他们认为,原来的居民移居至远离市中心的外环会使他们拥有比原来更多的人均居住面积,对城市的现代化进程有利,从长远来看,符合大多数人的利益。有些居民认为城市近郊区不方便生活而不愿意搬离,于是政府采取强制,理由为公共利益的需要。 　　 　　二、“公共利益”内涵的界定 　　 　　公共利益的概念属于典型的内容不确定法律概念。这种内容不确定性,表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两方面。首先,利益是通过价值判断而形成的概念,含有不确定性。其次,利益的形成及利益价值的认定,由当时的社会客观事实所决定,必然随着社会的发展和国情的变化而有所变化。由于公共利益内容的不确定性和发展性,很难给它下一个准确的定义。 　　通过公共使用主体来确定公共利益是大多数国家最初的做法。一般说来,公共使用主体包括两类:第一类为公众,即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所???风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用;第二类为代表公共利益的主体,主要指国家机构或职能部门。这些事业,世界各国都认为符合社会公共利益。到了20 世纪,社会生活发生很大变化,公用的目的发展成为公共利益的同义语。只要能够满足公共利益就是达成公用目的。所谓“公共利益的用途”,是指公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利。对于公共利益的用途,严格者认为,主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途;而宽泛者则认为,虽然利益效果主要为少数私人享有,但只要具有附带结果,即只要行为后果涉及权利人之外的多数人,就视为符合公共利益的要求。 　　法国《人权宣言》第17条使用“公共需要”的概念,1804年民法典将其扩张为“公用”,并逐步扩大公用的范围,最初主要指公共工程建设,到了20世纪,扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要,而且间接的能够满足公共需要的领域,以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院认为只要公用征收行为具有公共利益性质,就认为是合法的征收。 　　法国对公共利益的理解,都是从被征用财产的利用目的上解释公共利益的。公共利益除了公共使用外,还包括具有公共利益的用途。公共使用是指公众共同使用和代表公共利益主体的使用。美国对公共利益的解释更为 　　宽泛,甚至认为“有想像得到的公共特征存在即可”,无论公共利益是征用行为的主要目的还是附带性后果。 　　 　　三、Kelo v City of New London案的启示 　　 　　Kelo案对于评判“公共利益”的标准应该界定在怎样的尺度上才是合理的有重要意义,传统的把经济发展看成是公共利益的司法实践是否突破了公共使用标准所能允许的范围是它的议题。 　　多数赞同意见强调,政府作为土地征收的主体,将“经济发展”等具有公共使用目的作为支持征地的理据,具有非常强的说服力。政府通常认为,某一拆迁征地计划将会给当地社区带来相当多的利益,当局是在协调商用、民用和娱乐用地之间的关系,并通过规划来保证其总体效应要大于各个部分之和。如此计划无疑满足公共使用的目的。 　　财产的公共使用和私人使用的划界问题很关键。多数赞同意见实际上许可政府为私人目的而征收私人财产,并把它让渡给新的私人来使用,只要能给公众带来一些附带的利益。但是,可以说任何私人不动产的合法使用都能为公众带来一些附带利益。如果说预期的积极副作用就足以使得把财产从一个私人转移给另一个私人变成合宪,那么“为公共使用