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城乡规划管理中财产权保护 　　摘要　在征收农村土地、城市拆迁和规划许可管理中，各种不注意尊重和保护群众财产权利的现象频繁引发社会冲突。在城乡规划建设发展的过程中，准确把握规划管理部门的法律角色定位，充分尊重和保护群众的财产权利，确保城乡社会和谐发展，既是当务之急，也是长久之计。 　　关键词　规划管理；物权保护；公共利益；公民权利 　　中图分类号　DF38/DF417/DF45　文献标识码　A　文章编号　1007-5801(2009)04-0080-04 　　 　　土地征收和城市拆迁成为频繁引发中国社会冲突的根源，也成为群众反映强烈的最突出的信访问题。城乡规划被认为是土地征收和城市拆迁的依据，这使得城乡规划在某种程度上成了征地和拆迁引发矛盾和冲突的根源。因此，厘清城乡规划在城乡建设行为中的法律性质，弄清城乡规划管理权与行政相对人财产权之间的关系，对于在规划管理中既保证城乡建设的顺利进行。又保护公民和法人的财产权，确保社会的和谐发展，具有现实的和长远的意义。 　　 　　一、城乡规划不改变财产权归属 　　 　　在原《城市规划法》中，既有取得国家批准建设项目的文件即可申请建设用地规划及划拨使用土地的规定，也有“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”的规定。因此，人们习惯认为，“规划”就代表了公共利益，只要有了“规划”就可以取得土地，被“规划”的农村和城市土地也就理所当然地可以被征收和拆迁，换句话讲，“规划”可以改变或者消灭公民和法人的财产权。这实际上是对城乡规划法律属性和效力的误解。 　　从政府行政职能的角度看，城乡规划的制定不能直接决定具体权利人的土地和房屋的基本建设形态(规模、性质、功能)。规划管理部门通过规划许可权的行使，即根据城乡规划核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。才能指示、明确具体权利人的土地和房屋的基本建设形态，并凭借行政处罚权的威慑和强制力，保证行使许可权所确定的建设形态。这种土地和房屋的建设形态的形成过程，是物权载体的物理形态的定型化过程，但不是物权本身的设立过程，更不是物???本身。土地和房屋的物权形成，是土地法、房产法(包括宪法、物权法、民法、土地管理法、房地产管理法等中的土地和房屋法律规范)规定的结果。 　　首先，土地所有权的设立直接由土地法规定，其物权的种类和归属，决定于国家的基本政治形态和基本经济制度。目前我国的土地所有制分为国有与集体所有两种，与城乡规划无关。国家基于公共利益需要对集体土地的征收可以改变土地的所有权，但是其法律性质是在公共利益和合理补偿基础上的国家与集体之间的土地所有权流转。城乡规划只是对征收以后的土地的建设形态作出安排，包括提出某些限制，既不是征收的决定，也不是征收的价格(合理补偿)，甚至也不影响征收的价格(因为征收价格是根据被征收方的土地价值和生活水平保障所制定的)。 　　其次，与土地使用权中的建设用地、承包经营用地、宅基地对应的用益物权的设立，直接取决于国家的土地划拨、出让制度、土地承包经营制度、宅基地供应制度的规定。城乡规划可以作为国家划拨、出让土地的合同条件，影响土地划拨费用和出让价格的计算，但是规划管理部门不是土地交易的当事人，城乡规划虽影响土地交易价值或价格，却不会决定是否交易。用益物权中的地役权则取决于合同当事人的约定。合同当事人对地役权的约定，是当事人一方将基于土地划拨、出让制度、土地承包经营制度、宅基地供应制度获得的权利，有条件地、部分地让与合同相对人。因此，城乡规划与土地的用益物权的设立无本质性关联。 　　最后，土地的担保物权是以土地使用权作为债的担保，形式是抵押，而抵押是已经依法设立的用益物权的一种法律限制状态，即使在抵押权实现发生土地使用权的转移时，也仅仅是土地使用权主体的变更，法律和城乡规划为该土地所设定的开发、经营、管理等权利义务仍然延续，并不会因此发生实质性的改变。因此，城乡规划对土地的担保物权法律形态，即土地归属，没有影响。 　　正是因为城乡规划性质上仅仅是一种指示土地基本建设形态的行政计划，本身不具有设立、变更或消灭土地和房屋的物权的功能，所以，在《城乡规划法》中，取消了原《城市规划法》中有关“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”的规定，客观上根本断绝了各地以城市规划需要为借口强迫拆迁、野蛮拆迁而侵犯集体土地和城市居民土地财产权益的“乱政”根源，为城乡居民的物权保护提供了强大的法律基础。以此为基础，城乡规划管理中尊重和保护公民和法人的财产权，就有了广阔的可为空间。 　　 　　二、城乡开发中的财产权保护 　　 　　从法律的内容来看，国家立法对城乡开发权的规定是预留了双轨道的：一、城市开发使用集体土地必须征收转为国有土地方可进行开发，但在农村