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中国民间组织监督管理机制的现状与重塑 　　摘 要: 在社会转型时期,随着多元格局的日渐明朗,以公民社会为存在基础的民间组织越来越受到关注,而政府对民间组织的现行监督管理机制的缺陷逐渐暴露出来,阻碍了民间组织的健康发展。文章通过对民间组织现行监督管理机制现状与缺陷的分析,提出新机制重塑的必要性,旨在为尽快完善民间组织监督管理机制提供参考。 　　关键词: 中国民间组织监督管理体制 现状 重塑 　　 　　一、监督管理机制的现状 　　(一)我国民间组织监督管理机制的现状 　　目前学术界论及民间组织的监督管理,可谓“仁者见仁,智者见智”。如有的学者从民间组织的设立和国家权力之间的互动关系将民间组织的成立形式分为三个类型:许可制、部分许可制和放任制。也有学者从民间组织成立程序角度将其分为预防制和追惩制。从我国现行有关民间组织的立法文本来看,政府对民间组织的监??机制为严格的许可登记制度、双重管理体制及分级管理制度相结合,渗透着事先监督与事后监督,但政府对民间组织成立后事后监督不力。尽管立法规定了对民间组织的监管条款,但规定模糊笼统,不易操作,而且操作起来易导致政府自由裁量权滥用。因而现行立法文本规制几乎全然无效。 　　在我国,作为民间组织存在基础的公民社会的发展尚处幼稚期,传统的国家主义影响仍然存在,社会大变革时期国家角色转换与市场经济运作都不同程度地存在缺陷,必然给民间组织的发展带来一定影响,可以说中国的民间组织发展正处于一种“瓶颈”状态――面临着自身发展初级阶段的种种困境,以及国家法规政策的不合理规制的双重压力。 　　(二)现行民间组织监督管理体制的缺陷 　　1.目前的许可登记制度和双重管理机制规定登记部门和业务主管部门共同作为民间组织的管理机关,根据《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民间组织的成立必须经业务主管部门的审批,再经相应登记管理部门审查合格后方予登记成立。其弊端在于民间组织成立要求完全的双重许可过于苛刻,在培育发展上,民间组织找不到业务主管部门而使发展受限制,而找到的管得又太多,影响了发展的自主性与民间性,或者因为利益关系而推诿,民间组织仍然无法得到许可而不得不非法存在或者不成立。 　　另外,双重许可和双重监管机制对拟设立的民间组织进行许可审批和登记时采取严格的实质审查,未经审查或者未经登记而以民间组织身份活动的为非法民间组织,必然被取缔。 　　2.从国务院制定并颁行的《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》的内容来看,国家对民间组织的发展采取限制竞争的态度,把它的成立发展限定在登记机关和主管业务部门所在的行政管辖区内,实际上实行中央和地方分级管理,而这种管理恰恰在纵向上限制了中央和地方,以及各级地方的民间组织之间的竞争。同时还禁止部分民间组织设立分支机构,限制部分民间组织设立地域性的分支机构。这些规定都限制甚至否定了民间组织的竞争。 　　3.尽管政府对民间组织的准入监管得极为严格,但民间组织日常活动的监督上却伴随着放任主义。理论上,对民间组织的监管在范围上应该是全方位的,包括从成立到实际活动的全程,都需要合理的监管,既不严“统”而“死”,又不宽“放”而“乱”,达到相对平衡。但实践中,由于过于注重民间组织源头上的非法性遏止,认为在准入上把好关最为重要,因而对一些成立合法的民间组织,成立后进行非法活动却不能及时有效地加以监控,表明现有机制的效率和实效上的缺陷。 　　二、民间组织监督管理机制的重塑的必要性 　　诚然,中国世纪性结构变迁中,由于民间自治力量的分散和不成熟,因此以民间组织为代表的公民社会的发展必然需要一个强有力的政府来主导。有学者指出:中国社会结构的重塑过程是一个政府主动推动过程。但这个强力政府可能民主亦可能专制,对民间组织的管理可能是推动亦可能是阻碍。除了前文分析的缺陷,致使民间组织的发展受到严重限制的角度考察,来探讨改革这种监管机制并重新构建较为适合的新机制的必要性外,我国民间组织自身的治理一开始便带有病态,而现行的制度性弊端更加剧了病情,使之处于发展的尴尬境地,同时也使民间组织的服务性功能远未达到应有程度。因此就增强自治自律能力进而提高服务等功能来看,也有必要构建新机制。 　　首先,理论意义上,民间组织具有很强的自治性,但实践中中国民间组织的自治还存在某种“亚健康”的情形,如上文中提到的一系列挂靠政府的带有浓厚“二政府”色彩的民间组织,其活动过于依赖政府,尤其在财政上,许多民间组织都是靠政府拨款来维持的。事实上,现在社会上的资源如此丰富,只要提高自身的筹资能力,解决发展和提供服务的财政经费并不是一个最大的难题,但这个不是最大难题的难题恰恰难倒了许多民间组织。这恰恰说明现在的民间组织能力不足、缺乏自治理念。为什么这样呢?首先是民