中国地方政府债务成因与风险控制.docVIP

中国地方政府债务的成因与风险控制 　　我们最初接触政府性债务概念应该是国家发行国库券为主的内债以及世界银行贷款等政府性外债，而近年来关于地方政府的政府性债务被广泛关注，主要是源自我国各级地方政府为了推动地方经济发展加大基础设施建设大量出现的政府性举债行为。 　　地方政府的政府性债务主要包括政府部门和机构直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，政府所属事业单位和政府融资平台公司等为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。其特点是举债成因多样，债务总体规模较大，政府偿债压力较大，债务偿还对土地出让金依存度较大，债务潜在风险较大。 　　毋庸置疑，地方各级政府通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，加快工业化和城市化进程，拉动社会投资，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面确实发挥了重要作用。但是，目前我国地方政府债务风险也在局部已经显现，未来的风险或将进一步放大，如不积极防范和化解，极有可能引发财政风险以及金融风险。 　　 　　一、地方政府债务形成的主要原因 　　 　　政府性债务的形成既有政策性挂账和国有企业改制等历史沉淀的原因，也有国家政策变化和统筹监管缺乏等无法回避的现实原因。除此，具体分析其形成原因主要有三： 　　（一）国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。 　　《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。事实上，中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段，国有土地地方化似乎成为常规，地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应，土地收益分配体系也就呈不合理状态，土地收益分配主体严重错位，与土地相关的大量事权与财权被瓜分，地方政府享有大量土地所有权收益。产权制度的模糊，势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。此外，各地在划拨土地使用权的使用上也是做足了文章，未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务，却又享有出让性质的土地价格水平，或在补交出让金后也可以进入土地市场，混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清，也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。 　　（二）地方政府财权与事权不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。 　　我国财政体制在分税制改革之后，财权大幅上提，而事权大量下沉，财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，另一方面中央政府投资项目却大多需要可支配财力，本就拮据的地方政府在资金上予以配套，双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。 　　（三）城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。 　　政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导，另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑，而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的，因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下，地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范，往往具有很强的投融资冲动。但是，在现有的法制环境及投融资体制下，地方政府缺乏必要的直接融资渠道（如地方政府不允许发行公债），而外部的融资环境却相对宽松，政府只得通过变相融资模式进行举债。因此，利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。 　　 　　二、政府性债务风险分析 　　 　　（一）目前政府负有偿还责任的债务风险总体不是太高，在可控的范围内，但也有接近甚至超过警戒线的，风险较大需加强防控。 　　据调查，某地级市2010年末政府负有偿还责任债务的债务率不到国际公认债务警戒线的一半，表明其整体债务负担不是太高；偿债率仅为国际公认偿债警戒线的一半，表明其整体偿还压力比较小。调查结果也显示该地个别县级政府近年负有偿还责任的债务率和偿债率均已接近或超过国际公认的警戒线，