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农村税费改革对乡镇财政收入影响分析 　　摘要：农村税费改革不仅是增加农民收入、保护农村生产力、促进国民经济持续健康发展的有效途径，也是维护农村稳定的重要举措。然而，由于农村税费改革是在农村经济社会领域进行的一场深刻变革，改革中会不断出现一些新情况和新问题。因此，对当前农村税费改革问题的深入研究，了解农村税费改革问题产生的原因、演变的规律，探索全面取消农业税后解决农村基层财政收入问题的新途径，具有重要的现实意义。 　　关键词：农村税费改革乡镇财政收入地方转移支付制度 　　 　　一、农村税费改革的历史进程 　　 　　20世纪80年代农村“大包干”之后，全国农业增产、增收1984年达到高峰，随后出现了“卖粮难”，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加。尤其是农业正税之外的各种杂费加重了农民的负担。为此，有些农村改革试验区的地方政府开始探索农村税费制度改革，主要是费改税，即在清理各类收费的基础上，经过核算按新的农业税收标准收税，其他杂费一律免除。 　　在1998年召开的十五届三中全会上，中央政府主导下的农村税费改革正式启动，农村税费改革被列为经济体制改革的重要内容。国务院成立了农村税费改革三人工作小组，开始了一系列的改革筹备工作。2000年1月，中央通过《关于农村税费改革试点工作若干问题的意见》，农业税率定为7％，农业税附加的上限为20％。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终被确定下来。国务院于2003年3月27日发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定全面推进农村税费改革试点工作。由此，农村税费改革工作全面推开。随后，财政部、国家税务总局根据国务院的指示精神，联合下发了《关于在全国农村税费改革试点地区逐步取消农业特产税的通知》，要求全国农村税费改革试点地区按照“统一政策、分级决策”的原则，开始逐步取消农业特产税。 　　2004年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上宣布：从当年起，逐年降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。这是农村税费改革实践中迈出的又一实质性步伐。 　　2005年12月29日，关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，经十届全国人大常委会第十九次会议表决通过。2006年1月1日起，我国全面取消农业税，实施近50年的农业税条例正式废止。这项政策使中国农民彻底告别了延续数千年的“皇粮国税”。 　　 　　二、地方财政收入困境的原因分析 　　 　　农村税费改革减轻了农民的负担，维护了农民的利益，有利于社会主义和谐社会的建设。但是。乡镇财政收入困难也同时发生。分析影响乡镇财政收入困难的影响因素，我们不难看出，农村税费改革只是一个传导杠杆，深层次的原因是乡镇财政收入体制的缺陷、地方转移支付制度的不完善以及农村税费改革配套措施的滞后。 　　 　　(一)财政收入机制是税费改革后地方入不敷出的制度根源 　　财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期，1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。至此，乡镇预算实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等，它本来应是一种占较小比重的制度外财政收入。但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府正常运行，这种财政自筹制度就演变成一种非正式制度安排。在传统的财政收入结构中，制度外的自筹收入一直是地方财政的主要支撑，地方财政收入体制实质上是一种以税外收费为主的财政自筹制度，在财政自筹制度中，税费收入在乡镇财政收入中所占比重过大。农村税费改革切断了制度外收入来源，农业税是其最后的财力支撑。在这种情况下，取消农业税使得乡镇财政困境将更加严重。 　　 　　(二)地方转移支付制度不健全 　　自1989年实行以“放权让利”为主线的体制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重都比较小，过小的财政转移支付力度是乡镇财政陷入财力困境的原因之一。转移支付资金使用浪费，利用效率低下，各部门自上而下拨付的专项资金虽然是用于社会事业发展，但往往在下拨过程中受到肢解，结果专项资金落到乡镇时已经所剩无几。一些财政困难的地方政府，为了保证公务员的开支和政府的其他支出需要，挪用专项资金的现象比较多，从而使资金的性质与用途发生变化。 　　 　　(三)农村税费改革配套措施滞后 　　任何一项改革，如果缺少相应配套措施的及时跟进，改革自身的局限性和弊端