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和谐行政视野下行政指导 　　所谓和谐行政，是指行政管理者与相对人之间良性互动、共同作用实现管理目标的一种状态。近代西方依托能使“人性尊严具体化”的行政法，创造出行政指导、行政合同等柔性方式并广泛应用，为和谐行政建设做出了巨大努力。 　　社会主义能做到“公益”与“私益”有机统一，这为人性尊严最大化，实施和谐行政奠定了社会基础。构建和谐社会，需深入发掘行政指导等柔性方式的“和谐”价值，创新相关制度体系，以改变传统行政“刚性”有余之积弊，纠正行政指导被异化之状况，为和谐行政全面实施创造制度条件。 　　 　　一、行政指导具有和谐行政之独特价值 　　 　　行政指导制度，就是行政主体适时灵活采取符合法律或政策精神、原则的指导、建议等不具有强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以实现对经济社会有效管理的行为制度的总和。其独特的“和谐”价值表现为： 　　 　　(一)推进管理民主 　　行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，体现了政府行为之目的性，兼顾了市场经济之自由性，又体现了现代行政法中合作、协商的民主精神，能对市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷进行有效补救，大大地改善了与相对人的关系，变传统行政的单项强制为双方的良性互动。在民主气氛中，行政主体运用其掌握的资源，积极引导和影响相对人参与资源的合理配置，从而达到提高行政质量和效率，促进经济与社会发展的目的。 　　 　　(二)促进官民和谐 　　行政指导较大程度地代表了平等、独立、民主、责任和宽容的精神，以其制定时的公民参与、官民协商，以及执行时的灵活、简捷、便利、柔和等特性，大大缩短了双方的感情距离，使相对人感受到主体方的“人文”情怀，减少了在管理中发生摩擦与冲突的机会，便于双方在和谐互动中共同实现管理目标。正因为如此，行政指导是“市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中有着重要地位”。 　　 　　(三)协调利益冲突 　　行政指导具有非强制性和自主抉择性，各种利益主体能在行政主体温和理性的指导下，进行分析判断并自主抉择。当矛盾尖锐时，行政主体用行政指导进行协调和斡旋，从而达到缓解与平衡各利益主体间矛盾冲突，促进社会和谐的目的。 　　 　　(四)引导社会发展 　　行政主体可发挥在信息获取，技术开发，人力资源培训，产业发展规划，风险预测防范等方面的优势，适时恰当地进行行政指导，辅之必要的行政奖励，引导相对方作出符合市场规律和法律要求的选择，从而引导经济社会健康发展。 　　 　　(五)抑制违法犯罪 　　在市场经济活动中，当损害公共利益和他人权益的行为可能出现时，行政机关通过必要及时的劝告打消其不法念头，防患于未然；当处于萌芽状态时，行政机关通过警告等方式使之停止其不法行为，从而防微杜渐。 　　 　　二、现实中的行政指导存在异化与价值目标的冲突 　　 　　(一)角色关系“错乱化” 　　行政指导方与受指导方之间是一种“非拘束性”的指导与受指导的关系。而实际运作中，行政主体为了确保指导的实效，或要求相对人向行政机关作出报告，或公布该相对人不服从指导的事实，或撤回已作出的授意行为，或科以不利的处分，或受理申请的保留，或授意处分的保留等。特别是相对人不接受、不配合时，更容易采取此类做法；而本具有选择权的相对人，出于不正当的利益考虑，或迫于某种压力一味盲从。如此之下“柔性”变成“刚性”，指导者变成了号令者，相对人的“选择”变成了“服从”，从而出现角色关系“错乱化”。 　　 　　(二)指导目的“扭曲化” 　　目的正当性是依法行政的基本原则。然而现实中常有人出于个人得失的考虑，在行政指导中掺杂一些不正当因素，使其变味变样。如产业发展指导中，许多指导者不是从市场发展前途和相对人自身利益等角度考虑问题，而是从领导喜好、个人政绩等角度出发，借行政指导之名搞强迫之实，事前又没经过严格科学的论证，作出的“指导”往往严重违背市场规律和相对人意愿，致使出现领导高度满意、个人政绩突出、相对人损失惨重状况。 　　 　　(三)指导过程“暗箱化” 　　在涉及利益众多的指导中，往往是“信息公开为例外，不公开为原则”。指导过程“暗箱化”，不执行或不认真执行提供资料、公开说明、听取意见、公开听证等体现透明度的程序规定，使行政指导权力的行使缺乏应有的公信力。 　　 　　(四)指导程序“随意化” 　　由支配性与扩张性所决定，行政权力的公正行使必须受到严格控制，而程序控制最为关键。尤其是法律未作出明确而详尽规定时，行政主体只能根据法律或政策的基本精神和具体情况灵活作出。此时惟有完善的程序规定才能有效防止权力的滥用。然而多数行政管理领域未形成比较规范的行政指导程序制度，导致指导过程“随意化”。 　　 　　(五)救济制度“缺失化” 　　立法因其周期、费用、知识等方面的局限，其滞后