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国外公共服务管理体制改革理论及启示 　　一、国外政府公共服务管理体制改革的理论背景 　　 　　政府垄断公共服务是长期以来的一个惯例，作为其根据的传统公共行政理论认为，所有的具有非排他性和非竞争性的公共产品和公共服务，都应该由政府提供。这一理论的明显缺陷，是把政府和市场、公平和效率、公共服务和私人服务截然对立起来。受其影响，无论是计划经济国家，还是市场经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，无论是发达国家，还是发展中国家，在相当长的时期内，普遍把公共服务看成是政府的专利，独家包揽，其结果是政府的财政负担愈来愈沉重，承担的公共事务越来越庞杂。20 世纪70 年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，以信息控制、集权和技术治国为基础的政府行政体制愈来愈不能适应迅速变化的社会和经济生活，成本高、效率差、质量低几乎成为世界范围内各个国家公共服务患的通病。为治疗世界各国普遍存在的“巨型政府”病，从根本上改变公共服务所面临的困境，新的公共管理理论应运而生，如公共选择理论、治理理论和政府再造理论等。 　　公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论认为政府组织并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反他们和常人一样，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利。在缺乏控制政府成本的条件下, 政府组织拼命扩大预算，把追求个人利益和机构利益置于公众利益之前，导致政府失败的产生，如公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、以及寻租和腐败。公共物品和公共服务供给的低效率表现为以下几个方面：首先，政府提供公共物品，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品估价和评价的困难；其次，由于政府部门垄断了公共物品的供给，公共物品的提供缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府???作低效率；再次，由于官僚机构提供公共物品所追求的并非经济利益，政府机构及官员缺乏追求利润的动机；最后，对政府机构及公务人员的监督机制存在缺陷，致使公共物品的提供既无市场的调节，也无制度的有效制约。为弥补现行体制的缺陷，公共选择理论主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，公共服务市场化是解决公共物品提供低效率的较佳途径。公共服务市场化有三重含义：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”(决策) ,而不是“划桨”(执行) ；二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断,竞争发展；三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源，在公共物品的提供中引入市场竞争机制，给公众以个人选择的机会。在实践中可引进三类竞争机制，即公对私的竞争，让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；私对私的竞争，企业彼此竞争，以提供一些公共服务；公对公的竞争，政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。 　　20 世纪90 年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。一种较为权威性的定义认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。所谓政府公共服务市场化，就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面： 　　（一）政府的职责是掌舵而非划桨：“掌舵”是政府的主要职责，即政府做出关于公共服务的决策和制度创新活动；“划桨”是指政府的一些执行活动，提供公共服务就是政府的“划桨”功能。政府能力的有限性决定了它只能量力而行，有所为有所不为。经济学上著名的“科斯的灯塔”告诉我们，公共灯塔制度（政府提供的一种公共服务）造成了资源浪费和低效率。政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。政府不是代替私人经营，而是提供制度，对制度的实施予以监督，保证质量和效率。 　　（二）政府治理主体的多元化：治理主体意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和