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地方政府经济行为短期化体制性根源 　　作为政府，中央政府与地方政府有共性的一面，也有差异的一面。其中一个最大的差异是前者考虑社会总体利益，后者关注局部利益。这种利益格局使历次宏观调控都多少有一些地方与中央博弈的味道。这里不能简单地讲地方政府这种做法对还是不对，应当看到，它是在既定的规则约束条件下追求利益最大化。从这个角度看，如果要转变政府职能，最有效的方法莫过于修改这个约束条件，或者说是游戏规则。可以预见，当地方政府所面临的体制环境发生改变的时候，其行为方式必将随之变化。为了深入分析这个问题，我们有必要首先研究一下目前地方政府面临着一个什么样的体制环境。 　　 　　一、分析地方政府经济行为的框架 　　 　　１、纵向政府间直接的委托―代理关系 　　在对地方公共政策制定过程的观察中，笔者认为以下两点是存在的：一是地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是上级政府对下级政府行政首脑的任免有比较大的发言权。在现实中这种代理关系导致了以下两个后果：一是纳税人和公共产品受益人往往不能对地方政府进行有效地监督和约束；二是由于纵向政府间信息传递链条过长，代理人（地方政府）有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息。这种信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。 　　在目前的行政体制下，下级政府实际上面对的是一个多任务委托合同，例如经济增长、环境保护、社会稳定、就业增长和农民增收等等。从纯技术性角度看，作为委托人的上级政府对统计数字和总量指标进行评价要比实地调研成本小得多，对现时辖区经济总量的统计也要比考察其潜在的发展能力容易得多，因此，作为理性的“经济人”，上级政府经常会把ＧＤＰ总量、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下，地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对上级政府隐蔽信息。在铁本事件中，这种现象表现为市级向省级隐蔽信息，而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会将４个合资公司的建设工程拆分为１２个项目。这１２个项目没有实际建设内容，主要目的是为了化整为零，向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过３５公顷，因此江苏省国土厅于两日内分４２个批次批准了常州市２．１万亩农用地转用和土地征用，其中１４个批次涉及的土地与铁本项目设计用地面积和位置完全相同。 　　在经济转型过程中，这种纵向政府间信息传递扭曲问题已经导致了严重的不良后果，比如政府间层层上报的统计数据存在大量的信息失真现象以及中西部贫困地区普遍存在的“财政空转”问题等等。如果单纯站在代理人（下级政府）的角度来看，在同级人大监督“缺位”的情况下，经过成本――收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府易于观察的“政绩指标”，例如高标准的市政建设和大型的工业项目等等。在这个博弈过程中，那些“政治失语”的弱势群体（例如被征地的农民）的利益则很可能被忽略，在铁本事件中，那些住在水泥管和浮船中的失地农民的情形证实了这一点。 　　２、地方政府面临的相对“软化”的产权制度环境 　　在改革过程中，中央政府由于没有足够的制度创新知识，以及无法全面掌握各个区位的具体情况，从而不得不借助地方政府临近现场、能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。如同一枚硬币的两面，中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了“模糊”的产权制度环境。在这种情况下，地方政府迫于辖区间竞争和政绩显示的压力，往往会大量占有现行制度安排中产权界定模糊和预算“软约束”领域的“公地”资源。 　　首先谈一下“模糊产权”。在新制度经济学理论中，产权是一组不同内涵的权力束，它与相对价格有关，界定产权的费用决定了要素取得者往往只是一定意义上的产权。本文中的“模糊产权”是指由于市场环境的变化，土地产权中新出现的盈利性的产权束由于没有得到最终控制权的及时、明确地界定从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”，这种产权现象被定义为“模糊产权”。比如某城市郊区的一块耕地，属于农村集体所有，它的产权在某种意义上存在“虚置”，因此是“模糊”的，按照我国现行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是“低价征用后高价卖给开发商而从中赚取价差”。在地方政府“经营城市”的理念下，５０年或７０年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是三至五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取超额垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。 　　其次谈一下“预算软约束”。转型期财税体制改革的一个重要特点是“财权上移，事权下移”。财政压力以及地方政府间的激烈竞争使地方政府千方百计通过各种可能的途径筹集资金，在合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府进行了大量变通方式的隐性