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政府预算管理控制系统绩效改革 　　内容提要　政府预算管理控制系统经历了外部控制、传统内部控制和产出结果控制三个发展阶段。新的产出结果控制系统将预算控制的重点从“过程”、“规则”转向“产出”和“结果”，体现出明显的绩效管理特征。其成功实施要求对传统的会计控制、实物控制、采购控制及审计控制手段进行绩效改革。 　　关键词　政府预算　预算管理控制 绩效管理 　　 　　政府预算管理控制系统是政府各部门所采取的与预算执行有关的一系列内部控制程序和调整机制，其主要功能是防止错误和舞弊、确保预算的正确执行以及组织目标的高效实现。预算管理控制系统也称预算内部控制系统，它与预算外部控制系统一起构成一个完整的预算控制系统。本文研究的重点将放在政府预算管理控制系统的绩效改革上。 　　 　　一、政府预算控制系统发展的三个阶段 　　 　　在政府预算控制系统发展的历史上，最先发展起来的是外部控制，即由立法机构和中央预算管理部门对预算执行情况进行审计和监督，发现与预算安排不相符之处，并督促预算执行单位予以纠正，这是预算民主化要求，也是有效执行预算的起点。但是，由于预算执行中外部控制机构与预算执行机构的信息不对称，以及受外部控制机构的独立性和专业技能等因素的制约，仅有外部控制还不足以保证预算执行的有效性。由此，很多国家在外部控制发展得相当完善后，把重点开始转向内部控制。 　　内部控制是一种预算执行机构内部的自我监督、自我调整系统，主要通过财务报告、会计控制、实物控制、采购控制、内部审计等手段来实现控制功能。传统内部控制系统控制的重点是遵照预算计划执行，控制的方法是组织和规则，目的是通过详细的投入控制保证不改变执行中的预算内容。在实现上述控制目标的同时，传统内部控制系统也存在着与效率有关的几个方面的问题：一是过细的控制耗费大量的时间和资源，使管理控制系统的成本过高。二是预算僵硬，管理者没有足够的灵活性(Flexibility)对预算进行必要的调整。三是内部控制关注对公共物品的资金支付，但问题往往发生在其他地方，如人员过多、权力集???和官僚主义等等。这三个方面的问题集中地反映出传统内部控制系统中存在的“注重投入、过程和规则”而非“注重结果”的弊端，导致公共支出在保证按预算执行的同时，有效性(结果)却往往不尽如人意。从理论上而言，这一阶段预算控制的内容和方法体现了传统行政学注重通过组织结构的调整和规则的设计来提升行政效率的基本理念。 　　正是由于对这些问题的关注，伴随着20世纪80年代主要西方国家普遍开展的新公共管理运动，预算控制体系也发展到一个新的阶段：产出、结果控制，即在传统的强调过程和规则的内、外部控制系统中，新增加产出和结果控制的内容，进而使预算控制系统的重心逐渐向产出和结果控制转移。从理论上而言，这一变革的直接动力源自新公共管理理论的创新和发展。在新公共管理理论中，传统的行政学所关注的“行政效率”逐渐被“公共绩效”所取代。人们普遍认为，以“竞争”、“分权”、“结果导向”和“绩效管理”为特征的新公共管理，可以有效地解决传统公共管理中存在的低效问题，从而理论的创新直接对政府预算管理形成冲击，导致了一系列以结果为导向的预算控制系统的变革。 　　 　　 　　二、高绩效的预算管理控制系统的特征 　　 　　绩效管理是一种以目标为导向的管理理念和管理模式，它通过将决策权下移并促使管理者对绩效负责来实现管理目标。其中，绩效考评作为测量组织活动目标实现度的一系列指标体系和方法体系的总称，是绩效管理的核心内容。由于绩效管理在私人部门的成功实践，导致20世纪80年代在新公共管理运动中被广泛引入公共部门管理，从而形成了对公共管理进行绩效改革的浪潮。 　　将绩效管理理念用于预算管理控制系统的改造，使新的管理责任控制系统呈现出与传统内部控制系统不同的特征：(1)增加了预算执行中的绩效信息的收集及利用的要求；(2)控制系统的分权和责任中心的下移，赋予管理者根据目标要求灵活调整预算及活动的自主权；(3)强调资金管理与预期目标之间的联系；(4)管理者承担相应的绩效责任；(5)更加公开透明的报告制度。 　　依据高绩效的预算管理控制系统的上述特征，可以对现有的预算管理控制手段进行绩效改革。需要注意的是，这种改革不是对传统内部控制系统的否定，而是在其中增加了绩效管理的内容，从而使管理控制的重心向后者倾斜。正如DongSung Kong(2005)所言：“(在基于绩效的预算改革中)我们既没有放弃在等级森严的组织为投入负责，也没有放弃为程序负责的司法。我们只不过在这之外另加了一个：为结果负责。”在两种控制系统同时发挥作用的过程中，如何谨慎处理二者之间的关系就成为改革者需要面对并着力解决的一个重要问题。各国改革实践的失败案例提示我们对这个问题应给予应有的关注。