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重大自然灾害保险基金国际经验及其借鉴 　　〔摘要〕 由于生态环境的破坏和地球本身运动规律的作用，世界进入了灾害多发期，包括我国在内的世界上众多国家都遭受了惨重的自然灾害损失，因此，如何将重大自然灾害的损失减小到最低程度是我们必须研究的问题。重大自然灾害基金在减灾、救灾中有着极其重要的作用，但是目前我国对重大灾害保险基金相关问题的研究还存在严重不足，本文在分析国外重大自然灾害保险制度实践的基础上，有针对性地提出完善我国重大自然灾害保险基金制度的具体建议。? 　　〔关键词〕 重大自然灾害；灾害保险基金；国际经验? 　　〔中图分类号〕F840?64 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）02－0105－04??? 　　 　　 　　〔作者简介〕沙治慧，四川大学公共管理学院副教授，博士；? 　　马振林，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都 610064。 　　 　　一、我国重大自然灾害救助制度的不足 　　2008年汶川地震以后，我国在重大自然灾害救援以及灾后重建等方面取得了重大进步，这在一定程度上减轻了重大自然灾害给人们带来的损失，但是我国重大自然灾害应对制度也存在明显不足。这主要表现在： 　　第一，自然灾害损失补偿不足。目前我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下方面：其一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；其二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；其三，紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。??〔1〕? 　　这样非专门化的救援支持导致了重大自然灾害补偿的随意性和波动性比较大。如图一所示，1997-2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为3?5%。2008年汶川地震、2009年北方旱灾之后国家重大自然灾害补偿比例有所上升，但是仍然不高，居民自我负担比例在2006年之前均高于90%。? 　　? 　　图一 我国重大自然灾害损失中国家和社会损失补偿比例 　　数据来源：1.自然灾害直接经济损失数据来源于民政部历年民政事业统计公报。2.政府救灾支出数据来源：1997-2006年数据来源于民政部历年统计公报，2007-2010年数???根据当年各季度民政事业统计公报计算。3.社会捐赠数据来源：1997-2009年数据来源于中国统计年鉴2010；2010年数据来源于《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2011）》。? 　　第二，我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。比如2008年汶川地震后，国务院出台了《汶川大地震灾后重建规划》和《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。 　　第三，中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前重救灾和灾后建设，轻灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是地方政府由于其财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，比如，汶川地震中，截止到2008年11月3日，各级财政部门投入救灾资金911?82亿元，其中，中央财政投入775?68亿元，用于应急抢险救灾资金372?43亿元，用于灾后恢复重建资金403?25亿元，地方财政投入136?14亿元。??〔2〕?可以看出，我国中央和地方政府在灾害应对过程中存在着博弈行为，这不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。 　　第四，商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996-2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的9?63%，最低的是2?32%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。??〔3〕?所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。 　　二、建立重大自然灾害保险基金的国际经验 　　（一）美国国家洪水保险基金 　　1.立法与强制保险 　　美国是世界最发达的国家之一，同时饱受灾害的侵袭。为应对灾害，国家制定了很多政策，下面主要介绍美国的国家洪水保险基金。1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，1968又通过了《全国洪水保险法》