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新制度经济学视野下农村合作金融机构立法 　　我国农村上世纪50年代初推行的以信用合作为基础的农村信用社，历经时代变迁与制度选择，现已成为名副其实的服务三农的农村金融服务主体。三农问题系关国家全局，农村合作金融虽难以一己之力解决所有问题，却是国际上解决资金问题的通行办法。在法治社会，独立。权威明确的法律胜于诸多政策。以新制度经济学视野践行科学发展观重构合作机制，巩固多年改革的成效，确保制度的完善和有效执行，革新实践之不足，推动立法规制势在必行。 　　 　　农村合作金融专业法缺位 　　 　　由于历史和体制的原因，农信社的管理与经营机制一直处于调整变化中。我国的银行业监督管理法虽明确农信社作为银行业金融机构在国家正规金融体系中的法律地位，但农信社不受商业银行法规范调整，仅在办理存款、贷款和结算等业务时适用。虽然农业法规定它应当坚持???农业、农民和农村经济发展服务的宗旨，优先为当地农民的生产经营活动提供信贷服务。要求国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款，但该法不是金融专业法。《农村信用合作社管理规定》《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可事项实施办法》作为规章主要从行政许可上进行规范。综上，尚未有一部完整系统的金融高位法对其业务经营、管理运作、法律责任作出专门规定。 　　近年来随着《国务院关于农村金融体制改革的决定》《深化农村信用社改革试点方案》《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》等政策的实施，农村金融改革取得成效的同时因自上而下的行政推动而效果往复不恒久。从新制度经济学制度角度来看，制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。因此，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。它启示我们，制度变迁在为减少阻碍经济增长的低效率的产权制度的作用，需要对不符合实际的制度予以纠正。从合作金融制度到立法规制，终在建立一个能降低农村金融供给服务成本，提高效率的机制。合作金融立法已表达出强烈的发展需求与动力。 　　 　　合作金融立法建议 　　 　　实践中合作金融立法的各方要素已具备，良好成熟的合作化支农服务特点与适度商业金融的业务导向应沿着法制化的轨道深化发展。鉴于法律的严肃性与实施的可行性，以国务院令的形式出台农村合作金融机构条例现时为宜，内容应包括：第一，明确金融法律独立地位，产权制度安排殊途同归服务三农。第二，安排法人治理制度、组织模式选择、内控管理基本约束。第三，建立相关配套制度，实现基于合作的适度市场化、可持续的发展。随后制定的农业政策、金融政策等应与其保持一致。第四，应考虑法律衔接问题和地区差异，与既有和将有的金融法律法规衔接，体现包容性，也为后续改革预留空间。同时。还应考虑下面几方面的因素。 　　一是指引产权制度改革方向，实现多元股权的结构优化。建立良性的增资扩股机制，通过保持适度市场化的导向和进一步合作化的方式壮大农信社实力，以立法保障其夯实根基，保持股金的长期稳定性，强化资本抵补风险能力，解决防止股权集中造成集权控制问题和股权分散造成内部人控制问题。如规定地方政府以每年财政收入增量的一定比例无偿充实农信社资本金，达到一定规模后可减少计提；制度化吸引农户长期持有投资股：建立鼓励地方民营资本，三农投资基金等机构资本入股农信社制度，政府给予财政等激励政策作为投资风险溢价。 　　二是促进完善法人治理架构，强化内控及执行力建设。推进法人治理的健全和内部控制机制的完善，促进连结社员、理事、监事、高管之间明责、履职和制衡，明确组织、议事、决策程序及其工作规则，完善薪酬、选拔等机制，体现激励约束协调，实现合作金融以服务三农为根本、兼辅适度商业金融的经营目标。在组织形式上，县级统一法人的合作机制应巩固和提高，省级法人及继续实行乡镇信用社、县联社两级法人体制的，应革除自上而下的产权制度和组织形式，避免上级越俎代庖，干预管理。对省级法人可建立非营利性服务公司模式，提供指导，服务等职能，不从事实体金融服务功能，不决定辖内机构的经营管理与人事安排，按比例提取管理费维系运营，并视形势发展进一步安排由县级统一法人自下而上改革成省级统一法人模式。合作制经充分市场化改革与运营后，各方条件具备时改制为农村商业银行。 　　三是明确法律独立地位，提升综合服务功能。尽管改革模式选择多样，但万变不离其宗，激发增强服务三农主力军作用的主动性和责任感，建立若干机制：第一，开展业务创新增强服务功能机制。加快金融创新，适应农村地区多层次形势发展之需，量身定制金融产品，着力支持农业产业化和农产品市场化的运输、加工、服务及综合开发等项目。第二，建立区分服务对象的利率市场定价机制。在存贷款利率定价方面提高惠农便利与金融杠杆作用。第三，改