生态补偿机制与农牧民权益的法律保障以三江源自然保护区为视域.docVIP

生态补偿机制与农牧民权益的法律保障——以三江源自然保护区为视域 2008年第5期 No.5,2008 青海社会科学 QinghaiSocialSciences 2008年9月 September,2008 生态补偿机制与农牧民权益的法律保障 以三江源自然保护区为视域 张立 【摘要】生态补偿机制在我国的实施面临许多困难和制约因素,其中生态补偿主体利益缺乏法律保 障,退耕还林还草中农牧民权益受损害的问题尤为突出.基于社会公平性的要求,我们不能在追求乃至实 践重要生态区域外部经济性的同时忽视当地民众的生存与发展.应将生态补偿问题寓于立法之中,确立 法律在社会生活中的最高权威,从法律上明确补偿主体和受偿主体的权利义务,逐步建立责权利相一致的 规范有效的生态补偿机制. 【关键词】生态环境;补偿机制;退耕农;权益保障 【中图分类号】D922.684【文献标识码】A【文章编号】l001—2338(20o8)05—O18l—05 1996年8月,《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出,要建立并完善有偿使用自然资源 和恢复生态环境的经济补偿机制.但作为一种新型环境管理制度,我国现阶段生态补偿机制的推行 还面临许多困难和制约因素,其中生态补偿主体利益缺乏法律保障,退耕还林还草中农牧民权益受损 害的问题尤为突出,直接影响了生态补偿机制实施的效力. . 一 ,问题分析:现行生态补偿机制的不足 西部大开发以来,国家就十分重视生态恢复和建设问题,启动了退耕还林,天然林保护,自然保护 区保护,江河源区保护,生态移民等生态保护工程和活动,及时出台了生态补偿政策,并通过政府财政 转移支付等手段,对退耕还林还草的农牧民予以补偿.生态补偿政策的实施,的确在一定程度上促进 了各地生态环境的恢复与建设,取得了可喜的生态效益和社会效益,但同时也带来了一些问题. (一)相关主体生态利益补偿明显不足 从理论上讲,生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和 自然资源所造成损失的赔偿,也包括对造成环境污染者的收费.从目前我国的实际情况来看,由于在 排污收费方面已经有了一套比较完善的法规,所以急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机 制.…但从我国生态补偿的实践来看,由于忽视自然环境的生态价值,对生态系统服务功能的补偿目 前只停留在理论探讨阶段.从退耕还林,退牧还草工程实施的效果看,许多重要生态区只能追求生态 效益,实现部分社会效益,而经济效益却无法追求和实现,生态环境保护中投资与收益不能呈正相关 性.2而就生态保护中相关主体(主要是退耕农)的利益补偿上,存在明显的补偿不足的问题. 就退耕还林而言,2002年国务院发布《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,对补偿 标准作了适当调整,规定:”国家无偿向退耕户提供粮食,现金补助.粮食和现金标准为:长江流域及 本文系2006年国家哲学社会科学基金项目”三江源自然保护区生态保护立法问题研究”(项目批准号为 06BFX027)的阶段性研究成果. l81 南方地区,每亩退耕地每年补助粮食(原粮)150公斤;黄河流域及北方地区,每亩退耕地每年补助粮 食(原粮)100公斤.每亩退耕地每年补助现金20元.”农民在退耕还林中的直接成本包括因退耕而 造成的钱粮损失和还林(草)中必须支付的种苗费,管护费及劳动力成本等.现有的补偿标准只体现 了因退耕而造成的钱粮损失及较低的一部分种苗费补助,而对管护费及劳动力成本都没有相应的补 助.种苗补助整体偏低,难以满足营造高质量的林分要求;而林木管护没有相应的资金来源保障,群 众得不到经济利益,使得管护问题日益突出. 退耕还林(草)工程的主要目的在于改变土地农业经济用途为林业生态用途的性质,在这个过程 中,退耕农必定有一部分经营利润的损失,现有的补偿标准也难以反映一部分损失.按照”谁退耕, 谁造林,谁经营,谁受益”的政策原则,谁的生态公益林多,谁的建设任务就重,谁就要被迫拿出更多 的资金投入生态公益林的建设.这对于经济发达地区而言,其在生态建设上往往具有资金优势;对经 济落后地区而言,无疑是一个困难.如三江源地区,由于自然条件的严酷,林木构成多以生态公益林 为主,而生态公益林无经营收入,在退耕的过程中,退耕农实际上承担了经营利润损失的这部分成本. 生态补偿的不足,必然使当地农牧民生计受到影响,削弱农民退耕的积极性,加大退耕还林工程实施 的难度. (二)补偿期限具有很大的政策不确定性 退耕还林(草)政策对补偿期限的规定是十分清楚的,即”国家每年根据退耕地面积核定各省 (自治区,直辖市)退耕还林还草所需粮食和现金补助总量.粮食和现金的补助年限,先按经济林补 助5年,生态林补助8年计算,到期后可根据农民实际收入情况,需要补助多少年再继续补助多少 年”.这在实际执行中也存在一些问题.