让公共预算中政府问责制运转起来.docVIP

让公共预算中政府问责制运转起来 　　摘要：在贫富差距极度悬殊、种族和教派冲突频繁发生、政府效率低下的环境中，印度的公民预算组织积极投身社会变革，促进公共参与和政府创新。他们创造出“公民报告卡”、“预算分析”、“预算跟踪”等公民参与预算的方法，以强化内在于公共预算中的政府问责制。他们的思想、观点以及一些具体做法对我国的公共预算制度创新具有一定的借鉴意义。 　　关键词：公共预算；参与式预算；政府问责制；政府制度创新 　　中图分类号：F810.3　文献标识码：A　文章编号：1005―0892(2009)03―0040―04 　　 　　2007年底至2008年初，我赴印度做社会调查。在新德里、孟买、邦加罗尔、普耐、钦奈等地走访了十几个公民社会组织。当时的印度虽说仍处于经济平稳增长期，但社会深层蕴含的矛盾亦不断凸显。诸如：贫富差距极度悬殊、种族和宗教冲突、政府效率低下、基础设施“瓶颈”制约、文盲率租失业率攀高，妇女、儿童等弱势群体受歧视、受虐待等。在这种复杂的情况下，印度的公民社会组织(Civil SoCiety Organization)以国家的前途为己任，全力投身社会变革，试图以不懈的努力在政府与社会、穷人与富人、不同种姓以及不同宗教信仰的人群之间搭建起有效的沟通桥梁。他们的工作在一定程度上使社会矛盾有所缓和，促成了一定时期内有利于经济增长的氛围。 　　本文拟着重介绍近十几年来涌现出来、活跃在印度各地的公民预算组织，并就印度公民预算组织对于中国公共预算制度创新的借鉴意义谈一些粗浅的认识。 　　 　　一、从“公民不合作”到“公民积极参与” 　　 　　印度的公民社会主要由非政府组织、宗教机构和各种群众运动三大部分构成，各部分均具有悠久且丰富的历史。受印度国父圣雄甘地倡导的公民“非暴力不合作”学说的影响，印度公民社会一直延续着集会、游行、请愿、示威甚至绝食等群众运动方式。直到今天，当公民向政府表达诉求时，大规模的群众运动仍然是理所当然的选择。著名事件如推动护生态环保的喜马拉雅“抱树”运动、Narmada流域“反坝”运动、拉贾斯坦邦促进政府信息公开化的绝食抗争等。在印度人民心目中，“非暴力不合作”既是公民勇敢与信心的展示，也是宽容和仁爱精神的凝聚，它犹如一把令人生畏的利剑，曾经成功引导了印度的民族解放。 　　但是在60多年后的今天，这把利剑的“锋刃”正在钝化。首先，群众运动过于频繁，动辄集会游行，政府和民众无形中都对这种缺乏新意的形式滋生倦怠，致使每一项社会改革即便很微小的变革都得付出不断递增的边际社会成本；其次是增加了政府和公民之间的不信任、不合作，政府对人民的诉求无动于衷，公民对政府的愤怒逐渐升级；这种状况又加剧了公共机构运转的低效率，党派林立、政见丛生，标语口号漫天飞，一位受访的印度学者坦言“政府什么都让说，可政府什么都不做……”公共政策久拖不决，整个社会呈现一种“疲疲沓沓”、“拖拖拉拉”的窘况，无怪乎印度政府的低效率为世界闻名。 　　 　　在此状况下，公民预算组织的出现无疑是一个新的“亮点”，它既是印度公民运动博弈策略上的调整，也是公民社会组织制度上的创新。相对于传统方式，公民预算组织试图以一种更理性、更积极的新型合作关系取代过去与政府那种疏远、对立和不合作的关系。在新的模式下，公民社会能够跻身于一个更高的对话平台，其活动空间随之拓展，政策影响力亦为之增强。由于公民预算组织是“紧盯政府的钱袋子”，以科学研究先行，拿确切的数据说话，因而对政府的批评不因与政府关系的改善而有所弱化，反而更积极、更有说服力，尤其在地方层次上，公民预算组织的政策影响力正在增强。2007年年初总理莫尼汉?辛格亲切接见递交《公民报告书》的公民预算组织的代表就是明证。 　　公民组织从事预算分析工作始于1995年，在圣雄甘地的故乡古吉拉特邦，那是一片具有深厚群众运动基础的土地。当时，一个名为“人类与社会交互行动发展创议”(Developing Inkiatives for Human and Social Interacfion)的非政府组织，开始从部落穷人的视角上分析邦政府预算，以维护贫困者的权益，增加穷人的收入和生活福利，他们的预算分析工作对古吉拉特邦的公共政策产生了极大的影响。仿效着这一成功典范，公民预算组织在印度各地纷纷建立。迄今，比较有影响力的组织有：邦加罗尔的预算与政策研究中心(centre for Budget and Pohcy Studies)和公共事务中心(Pubfie Affmm Centre)、孟买的预算研究中心(centre for Budget Studies)。以普耐为基地的国家促进研究中心(Nadonal Centre for Advocacy Studies)等。2002年，一个致力于跟踪研究中央政府预