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论中央与民族自治地方交叉事权划分 　　摘 要：合理划分中央与民族自治地方政府的交叉事权是完善分税制、促进各民族和谐发展的关键，其实质是中央政府如何处理在该事权领域的分权问题。从理论上看，可以通过计算交叉性公共产品的最佳供给数量寻求最佳的分权度t，通过对t的分析为交叉性事权在中央与地方政府之间配置提供一定的依据。从实践上看，要转换事权划分的思路，从追求同一标准，转到区别对待。 　　关键词：交叉事权；外溢事权；代理事权 　　中图分类号：F812.2文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2009）05-0089-05 　　 　　科学划分事权是完善分税制的前提和基础。马斯格雷夫明确地界定了分税制的含义。他指出资源配置政策应根据各地方居民偏好不同有所差别，分配与稳定政策主要归中央一级政府负责，地方政府则主要从事资源的合理配置，追求经济效率。奥茨提出了“财政分权”定理，认为地方政府更了解当地居民的偏好，因此能够提供帕累托有效的产出量。贾康指出形成中央和地方事权合理分工的关键在于投资权的划分。在此基础上根据公共产品的层次性划分中央与地方各自的事权，进而形成一套详细的事权明细单。以上分析都是对中央与地方事权划分的一般原则进行研究，没有对介于中央事权与地方事权之间的交叉事权进行专门的系统分析。本文试图从理论和实践两个层面剖析如何在中央与民族自治地方政府之间划分交叉事权。 　　 　　一、交叉性公共产品与交叉事权 　　 　　1.交叉性公共产品的内涵 　　公共产品按照性质和受益范围的不同，可以有不同的分类［1］。一般认为，公共产品具有显著的地域性，只有居住在特定区域的居民才能享受的公共产品属于地方性公共产品；国防、外交等全国性公共服务属于中央政府的责任，即为真正意义上的全国性公共产品。介于上述两种公共产品之间还存在着一个交叉地带，一些具有区域性外溢效应的公共产品或准公共产品，不能完全归为全国性公共产品或地方性公共产品，可以将此类公共产品归为“交叉性公共产品”。交叉性公共产品的特殊性在于无法适用单一评判标准确定负有提供服务责任的政府级别，不仅涉及到中央和地方政府之间的权限划分问题，还涉及地方政府之间的权限划分。个别特殊情况下可能随着项目的建设进度，该公共产品的外溢效应会发生扩散，从而牵涉到更大范围内的地方政府。 　　交叉性公共产品可以分为两类：一是外溢性公共产品。此类公共产品具有一定地域性，但可能产生一定范围内区域性外溢效应的公共产品。以跨地域的基础建设项目为例，跨省的水电站建设牵涉到电站所在水系及支流沿线的若干省份，其地域范围和影响面的确定相对较为困难。二是代理性公共产品。代理性公共产品主要是出于提高效率的考虑，地方政府提供的本应由中央提供的公共产品，比如国防和外交本来是中央政府的事务，但部队和武警的部分经费却由地方负责。 　　2.民族自治地方承担了很多交叉事权 　　公共产品的层次性是划分政府间事权的理论依据。按照公共商品提供方式上的层次性和覆盖面上的差异性，可以将事权划分为纯中央事权、纯地方事权、交叉事权。凡是公共商品的供给不受或基本不受空间的限制。其受益范围与一国边界大致相同，如国防、外交等事务，属于纯中央事权。凡是公共商品的供给较大程度上受到空间影响，小于或等于一地辖区，如医疗、体育、环卫、治安等事务，属于纯地方事权。为了提高政府的履行效率，或考虑到公平等因素，往往需要由多级政府来承担的事权属于交叉事权［2］。与交叉性公共产品相对应，交叉事权可以分为两类：一是代理事权，二是外溢事权。 　　代理事权是指在中央和地方政府间事权关系已经划分清楚的前提下，中央将一些本来由中央自身承担的事物委托给地方办理。现阶段，民族地方政府更多地被赋予事关全国稳定与发展战略的职责。出于提高效率、政治和地缘方面的考虑，中央政府客观上需要将某些事权交由民族自治地方政府代理。民族自治地方代理性事权体现在许多领域：（1）国家安全。民族自治地方大多是边疆地区，巩固边防和边境建设任务很重。我国8个民族省区，有5个地处边疆，边境线长达17 000多公里，每年都要安排大量的边境建设事业补助费。其中有些地区过去饱受战争创伤，战后恢复和边境建设任务更为繁重。（2）经济发展。民族自治地方地处祖国西部边陲，位于中国大陆与东南亚、南亚、中亚、东北亚经济贫困带。同时，民族自治地方多是资源丰富的地区，是中国经济腾飞的能源“根据地”。因此，国家需要在民族自治地方建设必要的基础设施，以发挥国家在中亚等地区的辐射力和影响力，体现国家战略意图。（3）社会发展。民族自治地方的贫困与少数民族和宗教问题联系在一起。如果贫困问题得不到有效解决，就会由人民内部矛盾上升为全国性矛盾，民族团结和社会稳定会受到影响。国外敌对势力也可能以人权等理由向中央政府施加压力。（4）文化发