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论土地储备机构贷款风险表现及风险防范 　　摘要：目前，银行贷款已成为各土地储备机构的最大资金来源，文章认为，土地储备机构运作存在极大的不确定性和显著的法律风险，商业银行必须审慎对待。 　　关键词：土地储备机构；风险管理 　　中图分类号：F830.2 　　文献标识码：A 　　文章编号：1006-1428（2006）07-0060-04 　　 　　随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款因此成为主要资金来源。 　　商业银行一般认为土地储备机构作为政府的特殊单位，不同于一般企业，具有较大的稳定性，金融风险相对较低。然而，土地储备贷款属于中国人民银行严格控制商业银行发放的贷款种类，其最新“指引”明确要求：在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。人行121号文《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》规定，土地储备贷款必须为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。 　　商业银行在目前土地储备机构贷款经营中有必要充分认识到该类贷款的法律风险和政策风险所在。 　　 　　一、土地储备机构目前存在的几个主要法律问题 　　 　　1.当前土地储备在操作中尚无法可依。 　　目前，国内大部分市、县都已建立土地储备中心，并建立了土地储备制度及相关规定，如杭州、青岛、武汉、福州、上海等市都以人民政府的名义发布了相关“土地储备实施办法”。但至今为止，还没有一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备这一问题，各地的规定也没有将其上升为“地方法规”的层次，以致在实践中留下了很多隐患，主要表现在： 　　（1）当前土地收购储备运行缺乏统一性，给其健康运行带来障碍。由于我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规中对土地收购储备机构职能定位、收购范围等重要问题没有一个明确的规定，导致各地在土地收购储备中做法不一，土地收购储备中心的性质、形式、职能也各不相同。例如：杭州市土地储备中心负责收购、征购、征用土地，以及出让土地的前期准备工作；厦门市土地开发总公司除征用、收购土地外还负责通过招标、拍卖和挂牌方式向市场供地工作等。 　　（2）当前土地收购储备制度缺乏法律依据，使其当事人的合法权益得不到有效保障。由于目前有关土地收购储备的规定基本停留在“地方规章”的层次，还没有具体的法律、行政法规及一个全国统一的部门规章来规范，因此，在土地收购储备运行中一旦发生法律纠纷，将“无法可依”。如土地收购中储备中心有无权力强制收购等，现有的土地储备制度缺乏足够的法律支持和保障。 　　2.土地收购储备机构的性质不是严格意义上的市场主体。 　　当前土地收购储备机构基本上是由政府出面组建的一个特殊机构，并明确规定“不以营利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定的职能，但在实践中其形式略有不同，主要有两种：①事业单位。以杭州、福州为代表，它们之间也略有不同，杭州土地储备中心隶属于市土地管理局，福州市土地发展中心是与市国土局平级的事业单位，但它们都是全额拨款的事业单位，其职能也基本相同，即接受政府委托，行使征用、征购、收购、收回土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作；②土地开发公司。部分地区土地开发公司在其成立之初的政府批文中规定“相当于正县级的全民事业单位”。有的土地开发公司是事业单位，企业管理。作为政府的一个土地收购代理部门，是受市政府委托在土地管理部门和财政部门的监管下，实施土地收购储备及参与土地征用、房屋拆迁和土地开发前期的具体工作。这些土地储备机构虽然以“公司”的名义出现，但实质上是政府的一个职能机构，并非严格意义上的公司，实质都不是一种严格意义上的市场主体，而是当前地方政府经营城市中的一个代理机构。在市场经济条件下，土地储备机构其市场定位从法律上还未解决。 　　 　　二、土地储备机构贷款担保方式的法律风险 　　 　　当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用保证和土地使用权抵押两种方式。从当前实际操作来看，这两种方式都存在着一定的问题。 　　1.保证。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一个“承诺书”，银行考虑到政府的信用，就为其办理了贷款。从《担保法》及相关法律法规的规定来看，政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的，在法律上是没有效力的，单凭政府信用进行放款，还必须考虑当地财政实力、财政预算等多方面因素