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论城市社区建设中社区自治与委托代理 　　摘 要：城市社区建设的关键在于实现社区自治。目前社区自治的困难不是自治基础薄弱，而是自治可能导致基层的不稳定。如果具体的建设和运行由社区自己完成，而政府并没有对基层在根本上失去控制，这其实就形成了政府与社区在职能转变意义上的“委托一代理”关系。在可能的几种委托代理模式中，政府和社区组织相互协作是最佳模式。 　　关键词：社区建设；社区自治；委托代理 　　中图分类号：D669．3文献标识码：A文章编号：1005―0892(2006)11―0024-04 　　发达国家现代化的经验表明：从传统农业社会向现代工业社会和后工业社会转变必须实现国家与社会、政府与公民的关系从一元从属结构向二元分立结构和一体包容结构转变；其关键是构造以社区为单位组织起来的公民社会。社区作为社会的基础，其建设的好坏对我国社会发展和人们生活都有着重大影响：良好的社区建设有利于增强城市居民的认同感和归属感、满足人的深层需求，也有利于加快城市化进程、解决经济社会发展中的诸多问题；反之亦然。 　　 　　一、社区自治：社区建设的根本出路 　　 　　(一)当前我国政府与社区关系 　　社区建设是一项需要政府、社团和居民的共同协作以提高社区发展水平和生活质量、建立良好的社区内部人际关系、培养居民民主意识和自治能力的公共事业。要实现这项事业，就必须在城市中培育和发展多样化的非政府、非盈利的民间自治组织，通过它们将居民组织起来成为社区建设的主要行动者，并承担起从企业转移出来的大多数社会职能和纷繁复杂的社区事务。 　　遗憾的是，自社区建设开展以来，大量的城市管理职能逐步向社区转移，以居委会为代表的各种社区组织逐渐被淹没在政府交办的各种事务中。原本属于“自治”的社区组织被行政化、科层化；居委会委员日益官僚化、公务员化。为了满足社区居民不断增长的需求以取得社区管理的合法性认同，政府几乎包揽了社区公共品的供给。但由于政府财力有限，造成社区公共产品的供给严重不足。“如果说以往是单位办社会，今天则有政府办社会、政府办社区之趋势；如果说以往是单位???区化，而今天则有社区单位化的趋势。”我们梦寐以求的“小政府”没有出现，真正自主、自治意义上的“大社会”也没有出现。这的确让人费解：一方面学术界几乎一致认为政府应该转变职能、还权于民；另一方面政府也在积极推进居民自治。但作为“自治”的社区组织实际却被纳入政府管理的架构，最终成为政府领导和指挥的、对居民加以管理和控制的基层行政单位；政府想通过社会自理使自己摆脱繁杂的社会事务，但最终却是自己在办社会，甚至自己办经济。 　　 　　(二)再论社区自治的必要性 　　既然那么积极地“主持”着社区工作，那么政府为何不直接在街道之下设立一级最基层的行政部门，而是要选择居委会这一在法律地位上属于“自治”的组织形式?而且政府还在城市中逐步推进居委会直选这一具有政治改革符号意义的行动?这可以从经济学的立场和政府管理的合法性两个角度加以解释。从经济学的立场看，“民治”可以精简机构，节约开支。这在政府财力不足时显得尤为重要。从政府管理的合法性看，任何社会的政府都要寻求民众对治理者的合法性认同，而且治理越是接近基层，越是直接与民众打交道，治理者的合法性越重要。推进基层“民治”可以最大限度地减少官民冲突，因而也更容易得到民众的合法性认同。 　　此外，从人类社会发展规律来看，一个以社区为单位的基层自治既是现代化的结果，更是现代化的开始。随着社会进步和人们生活水平的提高，居民从丰富闲暇生活、追求个性表达等利益要求出发而产生出对社区事务的密切关注。这种关注必然会增加社区生活与社区服务的个体性、自主性和社群性，因而由政府来提供这些产品是失灵的。总之，从眼前的社区服务到长远的社会现代化，都呼唤着社区自治真正得以实现。 　　 　　二、委托代理：社区自治的根本出路 　　 　　(一)我国社区自治的真正难点 　　当前，我国推进社区自治的价值主要不在于政治改革方面。因为，如果作为一种政治改革，居委会和其他社区组织的作用就不应该仅仅只是“自我管理、自我教育、自我服务”，它还应该是一支代表居民利益、参与政府管理、监督政府公共资源使用的力量，显然居委会不具备后一种性质。当然，这是对社区自治的高阶要求。但只要社区建设被当作是政府的一项行政事业来开展，无论在组织形式上作什么样的选择，其目标都必然是追求市政管理的效率，追求基层社会的稳定和控制；它能给予社会自主、自治的生长空间是有限的，城市中的国家与社会关系就不会发生根本的变化。那么，突破点在哪里呢? 　　有人认为，现阶段我国公民素质普遍不高、自主参与和自我管理能力欠缺，这决定了社区建设只能走“半官半民”的道路。从我国居委会活动的实践来看，居民的自主参与程度的确不高。但这并不意味着