论基层央行依法行政理念重塑.docVIP

论基层央行依法行政理念重塑 　　摘　要:当前,我国基层央行主要按照有法可依、违法必究的理念被动执法,就是按照授权,对在工作或检查中发现的问题依法进行处理,并以此规范行政相对人的行为,维护良好金融秩序。但这种理念不足以解决现实中的矛盾和问题,应当树立以“路径提示”方式为主的主动执法的理念,就是主动为银行、企业和个人提供执法帮助和方向指引,使其按照执法路径的提示安排自己的行为,以行政相对人的不违法实现基层央行的执法目标。 　　关键词:基层央行;依法行政;金融秩序 　　 　　文章编号:1003-4625(2010)09-0113-03 　　中图分类号:F832.31 　　文献标识码:A 　　 　　法的作用大体有两种,一是规范功能,二是社会作用。法的规范功能体现在法律具有预测、指引、评价、强制和教育的功能,法的社会作用体现在法律在经济和政治以及社会公共事务方面的规范和影响力。中国人民银行是我国的中央银行,肩负着制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能。在基层,人民银行的执法理念在操作层面上主要体现为有法必依、违法必究,就是根据授权,对在工作或检查中发现的问题依法进行处罚,以此规范行政相对人的行为,维护良好的金融秩序,促进货币政策目标的实现。但在市场经济进一步发展的今天,在中国特色环境之中,这种被动执法的理念实际上是远远不够的,不足以解决现实中的矛盾和问题。我们有必要对这一理念进行重新思考。 　　 　　一、基层央行行政执法中的矛盾和问题 　　 　　(一)基层央行行政执法与地方利益之间存在的矛盾 　　执法过程中,有两个因素是回避不开的,一是利益,二是人情。基层人民银行是我国中央银行的派出机构,实施的是国家和中央的宏观决策意图,中央银行又是国家宏观调控部门中最市场化和规范化的间接调控机构。理论上讲,市场的调控往往是逆市场调节,因而难免与以经济增长为主要取向的地方利益产生冲突。比如落实适度宽松的货币政策,适度的宽松并非完全的敞开,在货币信贷政策的把握上,也是突出重点,有保有压,但在具体的工作中,鼓励银行多放贷,帮助地方疏导融资渠道,企业和政府都欢迎,因为,相对于宏观的指标、间接的形势,??种现实的利益对地方更有意义。但如果要落实“压”的内容,无论方法多么科学,论据多么有力,都难以得到地方政府和企业的真正理解和配合。那么,在地方上信贷投放较多,为地方贡献较大的金融机构,则很容易得到地方政府的支持,其行为即使存在违规,也往往会受到地方政府的庇护,央行的依法行政必然受到行政的和人情等方面的干扰。 　　 　　(二)央行与有关部门之间的法律法规存在不协调因素 　　实施经济管理是政府的主要职责之一。而经济管理是由多个部门配合完成的,在实际操作中,各个经济管理部门的管理法规之间往往缺乏协调与配合。比如在外汇管理上,企业在办理外商直接投资登记时,按照程序应先由发改委立项,由商务部门批准,到工商部门注册登记,最后再到外汇管理部门进行外汇登记。由于工商、商务部门对企业资料审核重点不一,比如企业的资本金变更,如果注册资本总额没有变化,工商部门无需进行注册变更,但企业注册资本中的结构如果发生变化,则需要进行外资外汇登记变更。而且,企业在注册登记时,工商部门对外方企业的股东并不要求审查,但按照外汇管理规定,外国投资者不能直接或间接被境内居民个人、境内机构持股或控制,如以特殊目的公司名义返程投资的,还需要办理个人境外投资登记并获得返程投资许可。而这些,工商和商务部门则没有要求审查相关材料。 　　现实中,经常会遇到这样的问题,地方政府和部门为了招商引资,不仅承诺为外商提供现实的便利,而且往往大包大揽,不按照规则运行而进行“跨越式”或“跳跃式”办理商务项目批文、工商注册及变更等有关审批,最后到外汇局审查时,却发现企业不符合外商投资条件甚至明显违规,这时无论怎么解释,企业和政府都难以理解外汇政策。这时外汇管理就遇到两难:办理外汇登记手续,则违规;不予登记,则会被地方各部门误认为是阻碍地方经济对外开放和快速发展等等。 　　 　　(三)法规内部协调性不够,基层执法操作难 　　基层央行在行政执法过程中,还存在法规内部协调性不够,或相互矛盾或出现真空,从而影响行政执法。比如安阳有一家公司A,于2006年9月1日取得商务部门批复及批准证书,同意英属维尔京群岛一家境外公司B以现汇购买A公司原股东所持有共计95%的股权。2007年1月A到当地外汇局办理外商投资企业外汇登记,并按照规定作出“本公司外国投资者没有直接或间接被境内个人、境内机构持股或控制”,“外资新股东与出让股权的原中方股东之间无任何直接或间接的股权和资产关联,也不存在其他重大利益关联和违反外汇管理规定的内部交易行为,不存在隐瞒监管部门私自交割的违法行为”的法律声明。外汇局审