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以改革保障库区移民生存与发展权益思考 　　〔摘要〕 随着市场经济体制改革深入，中国水库移民安置政策改革也不断加大了对水库移民权益的保障力度，移民安置状况逐步得到改善，但是改革需要更好的解决移民的经济权利与社会权利保障问题，需要兼顾移民的生存权与发展权，正视移民合法利益，保障移民正当权利，对政府行为进行有效控权，在规则内开展博弈，并基于社会合意基础上使用政府权威来推进水库移民安置工作，才有助于形成和谐的水库移民安置局面。 　　〔关键词〕 水库移民；利益；权利 　　〔中图分类号〕C914 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0123－03 　　〔作者简介〕何思妤，四川大学经济学院博士研究生，四川成都 610064。 　　一、水库移民政策改革促进了移民权益的逐步实现 　　 新中国成立后，我国进行了大规模的水库建设，但是直到1991年之前，我国水库移民工作都没有专门法规，主要以党和政府的相关文件精神作为开展工作的依据，靠政治动员、行政命令方式进行。1957年以前，政府主要以土地互换方式对移民进行补偿，经济补偿范围窄、标准低，补偿费很少。此后直至1978年，政府对移民主要依靠行政手段进行补偿，由于1958年后农村土地转变为集体所有，土地补偿费用不直接发给个人，属于私人的补偿范围少、标准低，60年代农村人均补偿经费一般在300～500元，70年代初人均补偿经费在600～1200元左右。1978年之后，国家提出了一系列移民安置的方针、政策与措施，不仅要对土地所有者（农村集体）支付补偿费，还要对土地承包者（农户家庭）进行安置。〔1〕1984 年，政府第一次提出“要变单纯安置性移民为开发性移民”的理念，并从86年开始提高补偿标准。此后直到1990年，农村移民人均补偿增加到4000～7000元左右，但较之不断发展的社会经济条件，移民安置模式整体上没有发生转变，移民权益状况没有得到根本改善。〔2〕1991 年，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 》，第一次将移民方针、政策规定在法律中，水库移民安置开始进入规范化制度建设阶段，政府采取了“前期补偿，后期扶持”的政策，同时进行经济补偿和政策补偿，既要在短期内安置和稳定移民，也要解决移民的可持续发展问题。2001 年，国务院颁布了《长江三峡工程建设移民条例》，再次对移民政策增加了若干新规，移民安置开始进入到以人为本、移民可持续发展和建设移民和谐社会的阶段。移民前期补偿补助标准不断提高、范围逐渐扩大、程序趋于规范，并且加大了移民后期扶持力度，强调保护移民的合法权益。在这个时期，水库淹没补偿费约占工程总投资的40%―45%左右或以上，〔3〕而且移民的补偿权、知情权、监督权等合法权益问题开始纳入水库建设工作程序。 　　 纵观我国水库移民政策的演变，一条主线在改革中逐渐清晰出来：保障移民权益，既要保障移民的生存权，也要实现移民的发展权。移民应当拥有的基本权利包括：生存发展权；迁徙自由权；财产补偿权；公共服务权；民主权利包括公众参与权、知情权、申诉权和监督权等。〔4〕有时整体利益与个体利益会产生矛盾，当这种整体利益是合法合理的，个体利益应服从整体利益，但并不意味着无条件、无代价牺牲，对移民受到的利益损害必须给予合理补偿，否则非常容易出现以“公共利益”为名而肆意侵犯民众私有财产和经济权利，蜕变成公权力对私权利的肆意践踏，因此，移民问题表面上看是经济利益问题，实质上关系到社会公平与正义的权利实现问题。 　　 二、改革需要更好的解决移民的生存与发展问题 　　 由于吸取了历史教训，自上世纪90年代之后的水库工程在移民安置方面引发的社会矛盾相对减小。尽管如此，政策操作在实践中依然存在一些问题需要解决，比较突出的问题包括：实行开发性移民，但是移民安置规划提出的开发方向多以开发土地资源、扩大耕地面积为主，而且倾向于就近后靠，极易加剧人地矛盾，不利于社会经济与环境的可持续发展；外迁移民安置条件比就近后靠安置相对更为优越，但是外迁移民难以分享库区建设效益，而且存在移民与原居民之间的利益冲突；等等。概言之，移民问题并不仅是补偿是否足够、安置是否稳定而已。从实践看，在“搬得出、稳得住、逐步能致富”的移民安置目标中，“搬得出”的任务各地一般都能完成，但“稳得住、逐步能致富”的目标实现则相对困难。 　　 以1958年修建的东平湖水库工程为例，该工程是黄河下游重要的蓄滞洪工程，从1958至1963年水库运用方式经历了3次变更，因此产生了大规模移民。1959年国家拨付东平湖移民经费共5568万元，人均不足200元。由于安置补偿标准偏低、移民规划不完善，库区经济落后，移民往返搬迁，生活贫困。从1986 年开始，国家为了处理移民遗留问题，开始投入移民遗留问题资金，到199