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浅谈预防土地腐败机制 　　摘要：腐败的危害不言而喻,而土地腐败的危害在我国内地现阶段的经济建设中尤为凸显。本文从比较行政法的视角入手,借鉴我国香港特区高效利用土地的经验,指出只有将土地出让的信息全程对社会公开,接受公众监督,才能起到预防土地腐败的作用。 　　一、土地腐败概述 　　腐败是存在于人类社会几千年的历史问题,自从有了国家开始,腐败便伴随着掌权者。东西方世界的思想家们对如何防治这一问题,一直在不停地探索中。对于腐败的本质,学界已能基本达成共识,即是指以牺牲多数人的利益来实惠一小部分人的行为。它不仅使得掌权者获得巨大的利益,破坏正常的社会经济秩序,更严重的会冲击整个社会的道德体系,危害社会秩序。 　　(一)土地腐败的涵义 　　对于土地腐败的概念,法学界至今未能给出明确的定义,笔者认为,土地腐败是我国行政官员腐败具体的表现形式之一,它是指掌握国有土地使用权出让行政权的官员,利用这一特殊的行政权力,与土地使用权的受让方交易,换取钱、权、名、利等方面利益的行为。具体则表现为以下两个方面。 　　传统土地腐败行为――权钱交易 　　在我国土地使用权出让方式中,最初也是最大量为行政机关采取的便是协议方式。它是指政府或政府委托的土地管理部门作为出让方式与选定的受让方协商用地价款和条件,达成协议,签订土地使用权出让合同的方式。其特点是在受让方没有第三者参与竞争的条件下,通过双方协商,达到出让国有土地使用权的目的。在协议出让土地时,政府垄断土地供给,其价格的形成是非常不透明的。主管国有土地使用权出让行为的行政官员的土地腐败现象大量滋生,已成为现今国有土地使用权出让中的突出问题,土地腐败已成为国家廉政建设的巨大障碍。近几年来,大多数被腐败拉下马的地方高官中,都与土地出让过程中的权钱交易问题有着千丝万缕的联系。 　　(二)土地腐败的形成原因 　　通过上述规定,笔者认为,《条例》对于国有土地使用权出让信息公开的法律制度的规定是缺失的。原因如下:第一,《条例》只对土地征收或征用信息公开进行了原则性的规定,而土地使用权出让通常分为两个步骤,首先是国家通过行政征用行为将原属于集体的土地征用或者个人的土地收归国有,之后再由主管的土地行政机关出让给相对方;而对于第二步骤――再出让环节的相关细节信息是否应该予以公开,《条例》未做出明确的规定。现实中,正是源于这一环节的信息不透明性导致了土地腐败行为的频发。第二,即使公民以《条例》第九条第一款之规定认为该行政行为涉及其自身的利益,行政机关应该主动公开,申请主管机关公开时,主管的行政机关也可以该交易涉及相对方的商业秘密为理由,而拒绝将再出让环节的信息公开,正是由于《条例》这一细节的尺度未作出明确的规定,在此情况之下,《条例》反而成了土地腐败行为最好的护身符。 　　二、我国香港特区土地出让制度及经验启示 　　(一)香港特区土地出让的制度 　　1.土地出让的勾地表制度 　　根据香港特别行政区基本法,香港全部的土地属于国家所有,由香港特别行政区政府管理、使用、开发、出租或批租给个人、法人、团体使用或开发。除香港政府使用的土地外,大都是批租给私人使用。目前,香港土地批租的方式主要有招标、拍卖,对于教育等公共利益用地,则主要是协议出租。香港现阶段采取的是一种叫做“勾地表”的土地管理制度。即地政总署根据每年的卖地计划,编制一份可供申请售卖土地的列表,勾地表上载有可供申请售卖土地的地段编号、地点、用途、土地面积以及预计最早可供售卖的日期等资料,任何人如有意申请勾地,则应进一步递交表明最低价额的申请表、拍卖或招标个案协议书,同时缴纳相当于最低价额的5%的按金(保证金) 　　三、建立预防土地腐败法律机制的构想 　　长期以来,我国治理腐败的重点都是建立在“反”的基础上,由于制度上的漏洞及腐败的收益巨大,治理工作困难重重。笔者认为,将反腐败的重点集中在增强社会公共治理机制上,对政府各级官员做出制度性的约束,把重点转移到“防”上,必将成为有效制约腐败的手段。将信息公开机制在此时引入,必将对防治土地腐败产生深远影响。 　　(一)明确《政府信息公开条例》中相关规定 　　1.明确列举土地出让信息公开 　　有学者认为信息公开,具有微观和宏观两种含义。微观上是指行政机关依照法定程序向公众或者特定的公民提供有关资料的法律行为,行政机关拒不实施或者违法实施该行为的,关系人可以起诉;宏观上是指行政管理中的一项法律制度,即由有关行政机关向公众或特定公民提供行政管理的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。针对土地出让信息公开,则是要求将土地出让的相应的一切信息对公众予以公开,主要应包括受让方的资信、土地出让金的数额及使用情况等等。 　　2.明确界定“商业秘密”的范围 　　政府信息公开的范围是指政府公开的信息