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监管预算前景与挑战 　　摘要：政府监管成本的绝大部分被排除在政府预算之外，这是当前预算理论与实践的重大缺陷。在分析监管成本的内含以及监管预算逻辑的基础上，探讨监管预算潜在的积极作用，包括提高政府的可见性、控制政府规模与成本、以及促进监管资源的有效配置，以及迫使监管者为监管权而竞争。与此同时，讨论监管预算在建立前后面临的实际问题和挑战，包括如何界定和测量成本，要不要计算监管收益，如何确保执行等，并分析监管预算的可行性。 　　关键词：财政预算；监管成本；监管预算 　　中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0107－06 　　 　　 　　现有的公共预算，准确地说是财政预算理论与实践课只关注政府的税收债务和支出，忽略了政府监管成本。体现在政府账面上的监管支出只占监管成本的一小部分，监管成本的绝大部分??由被监管者承担的直接成本，又称遵从成本，有时因监管成本定义的不同还包括间接成本。直接成本与间接成本并不进入财政预算过程，因此，政府监管又被称为是一种“隐藏税”（Covert Taxation）[1]。从经济角度看，政府监管类似于政府直接支出，二者都需要通过转移私人资源来实现其目标。因此，审慎的立法者或政府理应公平对待这两种支出，将预算外的监管成本纳入预算内，这也是预算理论与实践课题中应有之义，也是政府监管责任的要义所在。 　　监管预算就是指通过（仿效）现有的预算程序对监管成本或其一部分实施法定上限控制，迫使监管机构在成本控制的前提下实现监管目标。虽然监管预算有提高政府可见性、控制政府规模等积极作用，但其建立和有效运行也面临技术和制度因素的制约，包括如何界定和测量监管成本、监管者和被监管者的激励问题、立法者的政治意愿以及现有预算执行状况等。 　　监管预算只是改革监管的程序工具之一，独自不可能成为降低监管成本的灵丹妙药，最终控制监管的唯一办法是控制政府权力，而不是精确地测量政府权力，尽管后者有助于前者。 　　一、监管成本、监管预算及其逻辑 　　（一）监管成本及其构成 　　若要理解监管预算必先搞清楚什么是监管成本。监管成本是指为制定、执行监管而带给政府和私人可测量和难以测量的支出。一般说来，监管成本大致可以分为两类即显性成本和隐性成本，其中隐性成本又可分为直接成本和间接成本两种（见表1）。 　　表1监管成本的构成 　　 　　显性成本隐性成本 　　 　　监管机构的监管运作成本，体现为制定和执行监管投入的预算经费 　　直接成本间接成本 　　被监管者为遵从监管而投入的人力、物力监管所引致的产出减少和效率损失 　　 　　1显性成本。它是指监管机构的监管运作成本。制定与执行监管需要耗费时间、精力和投资。从过程角度看，监管制定阶段涉及的成本主要有信息成本、决策成本、草拟方案和执行计划成本，监管执行阶段的成本有启动成本、监控成本和执行成本。从静态角度看，主要由职员薪酬与福利、管理费用和资本支出等构成。这部分成本体现在监管机构或其所在政府层级的预算账目上，所以又称显性成本。 　　2隐性成本。它是监管所引起的但没有体现在监管机构或其所在政府层级的预算账目上的成本，细分为直接成本和间接成本。直接成本是指被监管者为遵从监管而付出的成本，被监管者包括企业、消费者、非政府组织、其他监管机构以及中央（联邦）以下级政府，因此又称遵从成本。间接成本是指监管所引起的产出减少和效率损失。比方说，监管机构要求汽车必须安装某安全设备，若生产者遵从则势必导致产品成本提升，进而价格提高，迫使那些只愿以旧价购买的消费者离开市场，导致生产者利润降低，如此，一些小公司可能被迫关停。生产者降低的利润（降低生产者剩余）和消费者无法满足的效用（降低消费者剩余）也并没有被监管者获得，白白损失了。因此，间接成本又被经济学家称为“死损”或“无谓损失”。这个例子并不是说不应该安装安全装置，而是说这种监管选择在带来或有收益时必然要付出除直接成本之外的间接成本。 　　因所使用监管、监管成本定义以及测算方法的不同，从来没有一个关于监管成本以及间接成本与直接成本比例关系的权威数字。据Clyde Wayne Crews Jr.及魏登堡中心（Weidenbaum Center）和莫卡特斯中心（Mercatus Center）估计，2008年、2009年美国联邦监管支出分别是554亿和543亿美元，占联邦总支出的1.5％，同两期的直接成本（包括州及地方政府）分别为1.752万亿和1.187万亿美元，是联邦总支出的50.7％和34%。间接成本与直接成本的比例关系一般体现在某类或某种监管研究中，Weitzman认为环境监管的间接成本与直接成本的比例关系大约为2比1到3比1[2]，而针对欧洲一项关于化