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基于领先政策理念下政策实践 　　[摘 要]政策理念对于指导政策实践的开展具有极其重要的作用，然而政策实践如果不能转化为政策效果，往往就意味着政策效果的落空。以我国的环保政策为例，领先的政策理念与脱节的政策实践共同导致了我国环保政策失败。因此必须使政策实践人员在意识上树立环保理念，同时健全政策实践中的制度安排，为政策效果的实现提供保障。 　　[关键词]政策理念；政策实践；制度安排 　　[中图分类号]D668 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0015 — 02 　　公共政策理念是解决某一政策问题的看法、观点和价值信念，它在某种程度上确立了政策执行的方向和目标，而政策执行则是贯彻政策理念的重要手段，适时的政策理念和高效的政策执行是取得优异公共政策效果的关键。然而，政策理念一旦与政策执行相背离，政策效果就会大打折扣。因此，积极构建完善的政策执行体系，使政策执行紧跟政策理念，是提升政策效果的重要途径。当前，我国的政策理念与政策执行相背离的现象非常突出，尤其是中国的环保政策，在某种程度上体现了转型时期中国公共政策理念与政策执行之间的困境。 　　一、中国环保政策理念与实践的演变 　　1973年中国召开了第一次全国环境保护会议，这一年被称为中国的环保元年。迄今为止，中国的环保走过了四十个年头，然而中国的环保形势却日益严峻，在世界范围内也没有哪个国家面临如此大的环境问题和如此严重的环境污染。新中国成立以来，中国的环保政策演变过程主要有以下几个阶段： 　　第一个阶段：缺失环保意识和环保措施。1949年建国后，整个中国的注意力都集中在社会主义现代化建设时期，严酷的外在政治环境使中国无暇顾及环境污染问题。社会主义工业化更快的实现了，却对中国当时的环境造成了严重的伤害。除此之外，由于意识形态的问题，处于建设和动乱时期的中国认为环境污染是西方世界的不治之症，社会主义制度不可能产生环境污染，因此在当时环境问题不作为一个公共政策问题予以考虑。 　　第二个阶段：环境问题开始出现，环保意识开始觉醒。1972年中国派代表团参加了在斯德哥尔摩举??的联合国人类环境会议，开始意识到中国存在环境问题。中国开始引进西方的先进环保理念，并于1973年召开了中国第一次全国环境保护会议，这一年也被称为了环保元年。1978年改革开放时期开始启动了真正相关的环保政策。但是由于改革开放初期，引进外资，发展乡镇企业等措施，进一步加深了中国的环境问题。1982年制定了同步发展的方针，即：经济建设、社会建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展。1983年初，提出“环境保护是我国的一项基本国策”，把环境保护摆上国家现代化建设的重要日程，同时出台了“同步发展”方针和“三大政策”及八项管理制度，这些政策和措施，构成了一个较为完整的环境管理体系，使环境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的约束，是环境管理的一个重大的具有根本意义的转变。 　　第三个阶段：大力引进先进的环保理念，健全环保政策体系。1992年，我国开始实行社会主义市场经济体制，这是改革开放政策又一次质的飞跃。同年，中国接受联合国环发大会通过的可持续发展理念，并把这一理念提升为国家发展战略。到了新世纪，国家又提出树立和落实科学发展观，构建和谐社会和建设资源节约型和环境友好型社会。所有这些都表明，中国决策层对环境的认识不断提升，政策思路渐趋成熟。虽然这些方针和政策落实情况并不好，但是为环保指明了前进的航标，是具有重大意义的进展。国内外的实践证明，政策对于保护环境来说是重要的，甚至可以说是具有决定性的意义。更重要的是上述环保政策和理念，被大多法律和法规所采纳成为国家法律。 　　二、政策理念与政策执行差异的主要原因 　　通过回顾我国环境保护的发展历程，可以看到这样一个矛盾的现象：环境保护工作虽然取得很大进展，但生态环境却在不断恶化，形势依然十分严峻。我们知道发达国家自上个世纪六七十年代以来，开展了大规模的环境治理，经过二十多年的努力，于上个世纪90年代左右，基本上遏制住了环境污染，环境状况大为改观。我国上世纪80年代开始了环境污染治理行动，相比发达国家大约晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理时间。可是，为什么我们至今没有控制住环境污染问题，部分地区和领域甚至还有愈演愈烈之势，问题到底出在哪里？国家已颁布环境与资源保护方面的法律25部，主要领域和方面都有了规定；同时建立了中央到地方的的环境保护部门，但是环境问题缺越来越突出，松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大环境问题不断的撩拨着公众的神经。公众不断的提出质疑：为什么有法律、有制度，还有相关的经费和人员却不能阻止中国环境污染进一步扩大呢？其主要原因在于先进的环保理念与脱节的政策实践之间的矛盾。 　　（一）领先