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质量保证金制度困境与旅游公共赔偿基金建立 　　[摘 要]建立旅游公共赔偿基金的目的在于为旅游者出游活动提供财务保证，香港地区的旅游业赔偿基金和台湾地区的旅游品质保障金就是很好的例证。大陆现行的旅行社质量保证金制度只是个体旅行社对自身债务的担保，赔付作用有限。尤其值得注意的是，《旅行社条例》和《旅游法（草案）》①没有明确旅游行政管理部门的行政裁决权和行政强制执行权，这可能导致质量保证金成为纸面上的制度。所以，在现有的立法框架下改进质量保证金制度之外，更应当考虑在未来的发展中，充分发挥市场主体的自律作用，再辅以必要的社会监督，为旅游公共赔偿基金的建立创设条件。[关键词]质量保证金；旅游公共赔偿基金；旅游立法 　　[中图分类号]F59 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-5006（2013）12-0097-08 　　Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2013.012.011 　　一、研究问题的界定 　　在现有的法律语境中，虽然没有“旅游公共赔偿基金”一词，但是该项基金在旅游实务中客观存在却是一个不争的事实，例如香港地区的“旅游业赔偿基金”和台湾地区的“旅游品质保障金”，都属于公共基金的范畴，只是在表述上有所不同。从实践经验来看，旅游公共赔偿基金具有如下特点： 　　第一，该项基金主要是基于旅行社缴纳一定数量的款项而形成的。第二，该项基金由中立机构或者行业协会进行管理。第三，该项基金的主要作用在于维护旅游者的合法权益，增强旅游消费的安全性，最终促进旅游行业的发展：因为“先付费、后消费”是旅游活动通常的操作流程，这使得旅游者在缴纳了旅游预付款后负担了比较大的财务风险；另外，旅游过程中易发生意外事故，旅游者需要比较高的安全保障。如果不为旅游者的人身安全和财产安全提供必要的财务担保，无疑会降低旅游者的出游欲望。 　　大陆目前尚未从制度上确立旅游公共赔偿基金，但是存在与之相类似的制度，即质量保证金制度：旅行社在成立时，需要在指定账户内存入一定数额的资金，一旦旅游者的权益受到旅行社的侵害，旅游者可以从该旅行社所缴纳的质量保证金中优先受偿。和公共基金的运作模式相比，该制度存在资金保障不充分、实际赔付作用不显著的缺陷。并且，随着行政立法的发展，以及行政机关回避行使行政裁决权和行政强制执行权的管理思路，质量保证金制度的施行处于一个十分尴尬的境地，需要作出相应的变革。因此，本文拟在旅游法立法的背景下，根据现有的制度框架，并结合香港、台湾两地实施旅游公共赔偿基金的成功经验，论证质量保证金制度的重构，进而发展为旅游公共赔偿基金的路径。 　　二、香港、台湾地区旅游公共赔偿基金的建立和运行 　　香港、台湾两地区的旅游公共赔偿基金的形成原因和发展路径有所不同，在具体的管理措施上也各具特色。 　　（一）香港旅游业赔偿基金② 　　香港自1985年开始建立旅游公共赔偿基金———“旅行代理商储备基金”；1988年对基金缴纳和管理模式进行改革，建立“旅游业议会储备基金”；1993年，“旅游业议会储备基金”更名为“旅游业赔偿基金”。在近30年的发展过程中，该基金管理模式不断演进，以更好地适应市场的发展要求。 　　1.法理依据 　　《旅行代理商条例》是香港地区规管旅游市场主体的重要法例，其中对旅游业赔偿基金的规定，是设立旅游业赔偿基金的法理依据。该条例第32条A～S共19个条款，从资金来源、管理机构、赔偿范围、公共审计、资产归属等诸多方面完整架构了旅游业赔偿基金的管理制度，上述规定在实际运作中也被严格遵守。 　　2.管理机构 　　香港地区对旅游市场实行一个非常独特的“双层监管架构”：在政府机构层面，成立旅游事务署负责旅游市场方面的监管，注册主任负责批出旅行代理商牌照，获批的主体方有资格经营旅游业务。而具有法例所确定的行业协会———如旅游业议会（TravelIndustryCouncil，TIC）的会员资格，是申请旅行代理商牌照的必要条件，此外，《旅行代理商条例》对旅行社代理商在资金、场所等方面没有强制性要求。 　　由于政府对行业协会市场自律行为的倚重，以及协会对会员的约束力，最早是由旅游业议会负责管理旅游公共赔偿基金（“旅游业议会储备基金”），议会运作过程中的相关费用也可以从该基金中实报实销。 　　1993年，“旅游业议会储备基金”变更为“旅游业赔偿基金”，该基金由一个中立的社会机构———旅游业赔偿基金委员会负责“持有、管理和运作”。依照《旅行代理商条例》的要求，该机构具有独立的法人地位，由一名主席及不多于8名委员（旅游事务署注册主任是委员之一）组成，全部由行政长官委任。从实际的组成来看，上述决策人士来自政府、旅游业、消费者团体等不同的利益群体，充分平衡各方面利益，以确保基金管理机构的中立性、专业性和公